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探索押金返还制度,推行生产者责任延伸
日期:2017年06月22日
 
 

贾彦鹏  张德元
 


    押金返还制度,是指消费者在购买产品时额外支付一定数额的回收押金,产品生命周期结束后消费者将废弃产品返还给指定回收渠道才能退还押金的环境管理手段。押金返还制度是落实生产者责任延伸的重要举措,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求,实行生产者责任延伸制度,推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。发达国家自上世纪九十年代开始,纷纷推行生产者责任延伸制度,对重点品种征收押金,为提高废弃产品的有效回收起到了积极的作用,积累了丰富的实践经验。我国的生产者责任延伸制度体系尚未构建,押金返还制度也未开展探索,在加快推进生态文明建设的背景下,应积极考察押金返还制度在我国推行的可行性与体系框架,探索适应我国国情的押金返还制度。
一、我国废弃产品回收体系存在的主要问题
(一)废弃产品回收体系中生产者责任缺失
从世界范围来看,生产者责任延伸制度已经成为废弃物管理的基本制度,即要求生产商要对产品的整个生命周期所产生的环境污染负责,承担回收处理的责任。我国尚未建立起生产者责任延伸制度,废弃物的回收利用主要依靠捡废品、拾荒的人群及流动商贩进行回收,对无法资源化的固体废弃物由城市环卫部门进行收运和安全处置。我国的生产者并没有承担相应的回收处理责任,消费者也没有承担将废弃产品交回正规渠道的责任,废弃产品回收责任体系未完全界定和落实。
(二)废弃产品的绿色回收率偏低
绿色回收率是指有资质处理企业回收废弃产品的数量与总的回收数量的比值,反映了废弃产品进入正规回收渠道的比例。由于监管不到位,市场上存在大量的小作坊、“夫妻店”,这些企业往往没有生产资质,工作环境较差,侵害身体健康,几乎没有任何环境保护设施,造成严重的环境污染。以废弃电器电子产品为例,废弃电器电子产品由于国家对规范企业实施拆解补贴制度,其绿色回收率要明显高于其他产品,但2015年废弃电器电子产品绿色回收率仅为60.29%,约有四成流向了非正规拆解企业[1]。不正规的回收和处理企业,造成了严重的环境污染,已成为社会关注的焦点。
(三)再生资源回收处理行业“劣币驱除良币”
我国的资源综合利用企业良莠不齐,无法有效监管。而规范的回收处理企业一般规模较大、承担社会责任,坚持合法经营,不会偷税漏税,因此规范企业的运营成本较高。正规处理企业与非正规企业争夺再生资源,价高者得,由于运营成本的差异,很多正规企业“吃不饱”,产能严重浪费,经济效益较差。以报废汽车为例,报废汽车的拆解物中只有废钢铁的价值较高,拆解产生的利润很低,相应给出的回收价格很低,小汽车的回收价格仅为几百元,导致车主和销售商不愿将报废汽车卖给正规拆解企业,正规拆解企业货源不足,无法通过规模效应降低成本,只能依靠国家补贴勉强维持生存。
(四)源端捡出废弃物的经济激励越来越低
近年来,我国经济增长进入新常态,对原材料的需求有所降低,国际市场上大宗商品及原材料价格下降。受多重因素影响,我国再生资源产业整体疲软,许多种再生资源的价值降低,而再生资源回收利用行业是劳动密集型行业,受劳动力成本上升的影响,回收难的问题开始显现。当再生资源市场价格降低到低于成本价以后,废旧产品就从有价值的资源变为无价值的垃圾。以饮料容器为例,近年来饮料瓶、玻璃瓶的回收价格大幅下降,当前废品回收站的回收价格大致是啤酒瓶每个5分,大塑料瓶每个3分,易拉罐每个3-5分钱左右,回收商贩对居民回收的价格更低。由于回收利润低,回收价格对消费者、回收商已无法产生激励,减少废弃物回收率的同时给环卫系统安全处置增加了负荷。
(五)传统的集散交易回收体系逐步萎缩
再生资源回收行业的企业数量和从业人员不断减少。根据商务部的统计数据,2015年全国的回收企业有13万家,比2014年减少了7000万人,各类回收站点30万个,比2014年减少了5万个,回收从业人员1500万人,比2014年减少了300万人。近年来,随着生活水平提高、新型城镇化的快速发展,政府对再生资源回收行业的安全、卫生、环保等方面的要求更加严格,再生资源回收网点被排斥在城市规划之外,一些新建社区的物业管理严格,不允许流动回收人员上门回收,同时我国的废品回收人员以无其他劳动技能的中老年人为主,随着劳动力人口数量持续下降,从业人员逐渐减少将是必然趋势。
 
二、押金返还制度的国际实践
押金返还制度在很多经济发达国家已经得到了广泛的应用,德国、瑞典等国家在二十几年前就已经成功实施押金返还制度。从实施的范围来看,押金返还制度主要实施对象为饮料容器、铅蓄电池、报废汽车等品种。
(一)饮料容器押金回收

1、德国

德国政府早在1991年颁布了世界上第一部治理包装废弃物的法律——《避免和利用包装废弃物法》(简称“包装法”),各生产企业要对产品包装产生的污染负责,通过自己回收或委托专业从事回收处理的第三方公司进行回收。《包装法》规定销售商对饮料包装征收押金,并规定了饮料瓶押金的最低标准。2003年起,德国政府对使用不可再生材料的矿泉水瓶、啤酒瓶及软饮料包装强制征收押金,小的饮料瓶和易拉罐押金是25欧分,大的饮料瓶是50欧分。对于可重复利用的瓶子,0.5L以下的啤酒瓶为0.08欧元,软饮料瓶押金为0.15欧元,一些易拉罐装啤酒的押金为0.15-0.50欧元。
由于《包装法》要求生产商履行回收废弃产品责任,德国企业界联合成立了德国双元回收公司(DSD)。DSD是当时德国唯一按照包装法要求,专业从事包装废弃物收集、分选和再生利用的全国性政策执行和协调机构,为加入该体系的会员企业承担回收和利用包装废弃物的义务。根据德国威斯特法伦州经济研究所(RWI)[2]的研究,由于引入DSD系统,2014年德国家庭产生的废弃物数量减少了接近16%,每年减少CO2排放272万吨,创造了近10000名就业岗位。DSD系统创造的总的效益约9.6亿欧元,而系统运行和交易的成本合计为7.75亿欧元,净收益达1.85亿欧元。并且,DSD系统的收益随时间仍在不断增长,而运行成本则受技术进步和竞争机制的引进而显著降低,DSD系统的成本效益比例将会更加显著。由于德国包装物回收的成功,欧盟参照德国的模式,制定了欧盟包装准则,并将DSD 模式在全欧洲进行推广。

2、瑞典

瑞典在上世纪80年代立法要求易拉罐的回收率要超过75%,探索通过押金返还制度建立规范有效的回收机制。瑞典法律规定,如果不加入押金返还体系,销售饮料将是违法行为。瑞典1984年开始对易拉罐进行回收并实施押金制度,1994年开始对PET瓶征收押金,目前押金返还制度几乎覆盖所有种类的饮料容器,价格在0.5-4克朗(1克朗约为人民币0.926元)之间。瑞典建立了全国统一的易拉罐、饮料瓶回收体系和玻璃瓶回收体系,由市场机构运营。通过实施押金返还制度,瑞典易拉罐和PET瓶的回收率达到86%。
瑞典的易拉罐、塑料瓶回收处理及押金管理体系由AB Svenska Returpack (简称Returpack公司)负责运营。Returpack公司是一家由包装公司、啤酒制造业协会、食品连锁公司为股东的非盈利管理公司,瑞典所有的易拉罐饮料生产企业必须在Returpack公司注册,提供产品条码信息,缴纳回收押金。Returpack公司在商场、运动场、大型公司、饭店、咖啡店等各类场所布设自动回收机,消费者将废易拉罐、饮料瓶放进专用回收机,能够自动识别易拉罐上的条码信息,按照押金金额当场返还消费者一定金额的有价凭证,消费者可用该凭证在此销售点支出或兑现。饮料销售商负责将回收机收集的易拉罐、塑料瓶运送至Returpack公司的处理场,经过分类、压扁、打包后,交给饮料生产商并进行登记,根据数量向销售商返还付给消费者的押金及处理费用,打包的饮料瓶再由生产商送到熔炼工厂熔化后做成铝锭材料,然后运送至生产厂重新加工成包装产品。
表1:瑞典饮料容器的押金金额

种类 容积 押金额(SEK克朗)
易拉罐 0.50
玻璃瓶 0.33L 0.60
0.50L 0.90
PET瓶 ≤1L 1.0
>1L 4.0
 

3、芬兰

芬兰回收饮料容器最早开始于1950年,目前芬兰有三部法律规定使用押金制回收饮料瓶,分别是2005年发布的《饮料包装法》、2011年修订的《废物法》和2013年修订的《饮料容器消费税条例》。按照法律规定,政府对酒和软饮料生产商和进口商按每升0.51欧元征收饮料包装税,但如果生产商和进口商加入回收组织,就可以免征消费税。目前,芬兰最大的回收组织是成立于1996年的PALPA(Suomen Palautuspakkaus Oy)[3]。PALPA是一个运营管理废弃饮料包装回收体系的非盈利组织,成立之初只回收铝罐,2008年开始回收废塑料瓶,并将废塑料瓶作为原料进行资源化,2011年开始回收玻璃瓶并作为原料进行资源化。截至2013年,PALPA共回收1500种包装产品,运营14000个回收站点,4000台自动回收机,由于PALPA的贡献,目前芬兰的金属罐回收率达到95%,PET瓶达到92%,玻璃瓶达到91%。
 
表2 芬兰饮料包装物的押金金额

易拉罐 0.15€
玻璃瓶 0.33L 0.10€
葡萄酒瓶 0.10€
可重装PET 0.50L 0.20
1.50L 0.40€
 
(二)废电池回收

1、德国

德国在1998年3月制订了《废电池管理条例》,2009年开始实施《电池法》,法律规定:任何电池生产商、进口商以及最终消费者都有义务回收废弃干电池。消费者应将废旧电池送到商店或废品回收站,禁止将废电池投入生活垃圾桶;销售商要在电池销售点附近显著位置设立废旧电池回收箱,免费向用户提供回收服务。生产商要无条件免费回收回收网点送来的各种废电池,可以自建废电池回收体系或者加入共同回收体系。
德国对污染严重的镍镉电池、含汞电池、铅酸蓄电池实行押金制度。消费者购买镍镉电池时,电池中含有15马克的押金,当消费者以旧换新时新电池价格中会扣除押金。消费者购买铅酸蓄电池时,必须同时交回旧的蓄电池,否则需要交纳7.5欧元的押金。通过实施押金制度,德国汽车用铅酸蓄电池的回收率接近100%。
德国的废电池回收主要依靠共同回收体系。1998年5月,金霸王、松下、索尼、劲量等电池生产企业以及德国电工电气协会在汉堡成立电池共同回收系统(GRS),该系统负责统一回收废电池。该系统不以盈利为目的,所有费用由参加该回收系统的电池生产商和销售商承担。据统计,GRS系统在德国共设有17万个回收点,加入该系统的电池生产商和销售商生产和销售的电池总量占德国市场电池总量的80%以上,回收率为43.6%,回收电池的再利用率接近100%,成为德国乃至欧洲最高效的电池回收系统。

2、美国

美国在废电池立法方面非常细致,消费者用旧电池换取新电池可以得到一定折扣。在美国,有11个州对铅酸电池实施了强制性的押金返还制度(每个电池可抵5-10美元)。通常,消费者在新电池购买的7-30天内向原零售商出示押金证明(销售收据),就可以凭旧电池获得返还押金。这一制度取得了很大的成效。自1988年以来,铅酸电池中铅的总体回收率超过88%(Anderson,2001)。
(三)报废汽车回收

1、瑞典

根据机动车报废法案,瑞典1975年开始对机动车实行押金制度。起初押金为35欧元(相当于挪威的27%),因回收率较低,后来押金提高到42欧元,返还金提高为70欧元,回收率也相应提高到60%以上。

2、挪威

1978年,挪威开始实施废旧客车和卡车的押金制度,新车购买者必须支付130欧元押金,当汽车不再使用并且送到指定回收点后,则还给购买者一笔返还金。押金制度使废旧汽车的回收率高达90%-99%,年总收入累计为1500万欧元。这些收入的70%用于退还押金,30%则为收集、运输和粉碎设备提供财政补助。

3、美国

1988年起,罗得岛州对所有类型的汽车轮胎实施了押金制度,押金为5美元,消费者购买新轮胎时,将旧轮胎返还,就可以获得押金返还,新轮胎与旧轮胎是一对一的,押金只能在新轮胎的销售点获取。俄克拉荷马州也对轮胎实施了押金制度。每个新轮胎出售时收取1美元,返还旧轮胎给经认证的生产厂家可获得50美分的返还金。
(四)国外推行押金返还制度的主要经验

1、通过法律明确回收者承担回收责任和实施押金制度

自瑞典经济学家Thomas Lindhqvist在1990年提出生产者责任延伸的概念以来,生产者责任延伸的原则在欧洲得到广泛推行。各国纷纷在法律中明确生产者是承担废弃产品回收处理的责任主体,对生产厂商设定了回收率的目标,要求生产厂商自建回收体系或加入回收组织来履行回收责任。同时,法律还明确提出通过征收押金来完成回收率目标,一些还规定了具体的押金金额,如德国《包装法》、《电池法》,芬兰《饮料包装法》等都有相关规定,为实施押金返还制度提供了法律保障。

2、只对适当产品实施押金返还制度

押金返还制度并不适用于所有产品。受制于产品特性、实施成本、产业和社会接受程度,押金返还制度的适用范围非常有限,一些产品由于自身复杂性,实施押金返还制度将会显著高于其他处理方式、无法被社会接受,或者根本不具备操作可行性。目前世界范围内成功实施押金返还制度的产品仍局限在饮料容器、废电池、报废汽车等产品上。因此,我国探索押金返还制度,应从产品自身特性和回收处理的现状出发,特别是考虑我国当前的回收体系现状,从实现资源、环境和社会效益最大化的角度来考虑。

3、鼓励加入共同回收组织开展统一回收

国外特别是发达国家,并没有类似于中国的废品回收群体。由于生产厂商自建回收网络的成本过高、负担过重,因此国外法律规定厂商可以通过自建回收网络或加入共同回收组织来履行生产者回收责任。目前,德国、瑞典、芬兰等欧盟国家分别成立多个共同回收组织,如德国的饮料包装双元回收体系、电池共同回收体系,瑞典的Returpack公司、芬兰的PALPA组织等,代替生产厂商专门从事废弃产品回收。而这些国家的企业也几乎全部加入了回收组织,各类产品的生产商共用回收体系,按销售量共同分担运行成本和回收成本,没有企业单独成立回收网络。实践证明,共同回收体系取得了显著的效果。

4、对适当产品推行废弃产品以旧换新

以旧换新主要适用于价值较高、消费频次较低、可以收一卖一的产品,德国、美国、瑞典等国家对铅蓄电池、报废轮胎等产品推行以旧换新。对于铅蓄电池、废旧轮胎来说,产品本身就可以作为押金凭证,只不过返还的押金金额在新产品的价格中扣除,以旧换新属于特殊形式的押金返还。

5、惩罚未实行押金返还制度的企业

实施押金返还制度提高了生产厂商的成本,对于不承担回收责任的企业,国外的法律中规定了处罚措施,如芬兰对不开展回收的饮料容器生产商征收消费税,德国规定对于不加入回收体系的饮料包装企业,应认定为不正当竞争,鼓励竞争对手和公民进行监督举报,加大处罚力度。
三、我国重点产品押金返还制度体系设计
结合国际实践,本文选取饮料容器、铅蓄电池、报废汽车,分别设计押金返还制度体系,探索实施押金返还制度的可行方案。
(一)建立共同回收的饮料容器押金返还回收体系
饮料容器押金返还体系如图1所示,主要运行机制如下:
1、政府职责。政府应通过法律手段,将饮料容器等列入强制回收目录,明确生产商承担产品废弃后的回收责任,对生产商实施目标责任制,设定回收率目标,并进行考核,对达不到回收率目标的企业进行惩罚。
2、责任分担。生产厂商应承担回收处理的主体责任,贸易商、零售商应配合生产商建立回收体系,无偿开展废弃产品回收。消费者应将废弃产品交给指定回收渠道。为避免给销售商过大的责任负担,销售商的回收责任应仅限于经营品种范围内商品,对于零售商来说,应考虑只回收带入流通领域的品种的包装。
3、押金征收。生产商销售产品时,将押金与产品价格应单独列出,合并收缴。各销售层级在批发、零售环节均应缴纳押金,最终由消费者承担。生产商按照产品销量向政府押金管理机构缴纳押金。
4、回收体系与押金返还。饮料生产企业应委托专业第三方社会回收组织开展回收,并承担回收成本。回收组织在商场、超市、广场、社区等集中场所布置自动回收设备,开展自动回收,并在回收设备装满后进行收集。回收组织应在各区域设立回收网点,对上门交投的饮料容器进行回收。对于白酒酒瓶等价格较高、回收价值较大的产品,建议生产商通过销售渠道建立回收体系。
5、押金管理系统。消费者购买产品进行消费后,押金由押金管理系统来运营管理,对回收企业和处理企业进行补贴,经处理企业处理的循环利用产品和原料可以交给生产商使用。


(二)建立以“押金—以旧换新”为核心的铅蓄电池押金返还回收体系
铅蓄电池的押金返还体系如图2所示,主要运行机制如下:

1、生产厂商承担废铅蓄电池的回收处理责任。在产品价格基础上征收押金,通过各级销售网络向下传导,各级销售都应缴纳押金,最终由消费者承担。生产厂商或主要销售商应建立消费者档案,记录消费信息及押金信息,提醒消费者将废旧铅蓄电池交给正规的回收渠道,获得押金返还。
2、对新购电池征收押金,推行以旧换新。消费者购买电池,如果没有实行电池以旧换新,则需要支付电池押金。以此类推,铅蓄电池零售、批发也需实行以旧换新,根据有无旧电池更换回收,实行两种电池价格,以此逐级传递支付押金。
3、支持建立铅蓄电池回收联盟。支持电池的生产企业、销售企业、回收物流企业、再生铅企业等为主体组成回收联盟,建立电池配送中心物流平台,专营回收废电池,实行以旧换新,价格不应低于非正规渠道的回收价格,形成逆向物流,调整回收废电池的价格体系。
4、建立废电池集散中心。生产企业应在全国建立以地市级为单位,充分利用电池批发销售网络,建立废电池集散中心,与正规的再生铅企业进行业务合作。
(三)建立以“押金—报废补贴”为形式的报废汽车回收体系
1、对新车销售征收押金。明确生产企业的生产者延伸责任,对国内生产机动车、进口机动车征收报废押金。押金的金额应是新车销售价格的一定比例,即新车销售价格越高,押金金额越高。
2、机动车报废时退还押金。征收的押金在汽车到达生命周期,消费者将报废汽车送往汽车销售店和维修厂或专业回收拆解企业处理时,要在现有的报废补贴基础上,叠加押金的金额,使报废补贴+押金的总额超过非法拆解企业的回收价格,引导消费者将报废汽车流向正规拆解处理企业。
3、对废轮胎实施以旧换新。规范回收渠道,建立健全废轮胎回收利用网络及付费机制,将废旧轮胎资源回收利用纳入法制化轨道。实施废旧轮胎以旧换新制度,在全国各地建立废轮胎回收处理集散中心。
4、打造报废汽车拆解回用件销售交易平台。大力借助互联网+新型模式,打造报废汽车回用件销售交易平台,整合线上线下资源,完善拆解可回用件的销售体系。
四、推行押金返还制度的政策建议
押金返还制度的成功实施,需要有很多先决条件,必须在完善的保障条件下才能够取得预期的效果,否则将会由于得不到广泛的社会支持而产生诸多问题。
(一)完善法律法规,明确生产者责任延伸制度
履行生产者责任延伸制度,实施押金返还的方式,需要生产商、批发商、销售商、消费者建立良好的合作关系,各自承担自身的环保责任,而政府需要建立国家推行押金返还的制度框架,通过法律来明确各方责任,加强监管,依靠法律来强制推行,对违法行为进行追究,必须依靠法律才能保障押金返还制度的顺利实施。
(二)在全社会大力推行废弃产品押金返还的理念
实施押金返还制度,增加了消费者即期成本,抑制了产品需求,对生产者、批发商和零售商来说,建立或者加入回收体系会带来运营成本的上升,而整个体系的运行成本最终都要通过价格传导由消费者承担,因此消费者的承受能力将是影响体系运行的关键,只有取得社会的广泛认同和支持才能顺利的实施押金返还制度。必须不断培育提高公众环境意识,使社会层面充分认识到废弃产品作为污染源的属性,自己应当为消费行为买单,并有义务将废弃产品送往指定的回收渠道而不是随意丢弃。
(三)积极培育专业的再生资源回收处理组织
回收处理体系的专业化程度决定了押金返还制度实施的水平,从国际实践来看,生产者自建回收体系并不是最经济的回收方式,国外的生产商往往加入专门的回收组织,由回收组织对成员的废弃商品统一开展回收。目前我国的再生资源回收行业还没有较大规模、较大影响力的回收企业,需要加大政策扶持,积极培育龙头企业,为实施押金返还制度创造基础条件。
(四)积极推进押金返还制度试点示范
在目前经济水平较高,饮料、铅蓄电池等重点产品消费量大,回收处理体系相对成熟的地区,积极开展押金返还制度试点示范,为全面推行押金返还制度积累经验。(作者系循环经济体制研究室助理研究员)



[1]中国家用电器研究院.《中国废弃电器电子产品回收处理及综合利用行业白皮书2015》。
[2]https://www.gruener-punkt.de/en/sustainability/rwi-study.html
[3]http://www.palpa.fi/beverage-container-recycling/palpa-briefly/
 
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