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力推“大扶贫” 决战“最贫困”——贵州脱贫攻坚推进情况调研报告
日期:2017年06月22日
 
 

社会调查课题组
 


    近日,经济体制与管理研究所社会调查课题组前往贵州省就精准扶贫与脱贫攻坚问题进行了实地调研。课题组与贵州省发改委、民政厅、交通厅、水利厅、卫计委、财政厅等省直相关部门进行座谈,深入黔东南州施秉县和遵义市余庆县走访贫困乡镇、贫困村和贫困户,了解贵州省脱贫攻坚工作进展和精准扶贫措施、经验、问题。本文将报告此次调研掌握的基本情况及相关思考。
一、贵州脱贫攻坚工作总体情况
长期以来,贵州一直是我国贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深的欠发达省份之一,资源条件差、发展底子薄、经济实力弱、人均收入低。在2012年6月国务院扶贫办公布的全国连片特困地区分县名单中,贵州共有66个县分布在乌蒙山区、武陵山区和滇桂黔石漠化区三个集中连片特困地区。近年来,为确保与全国同步全面建成小康社会,贵州省在党中央、国务院的坚强领导及各方的大力支持下向贫困发起总攻,扶贫开发取得显著成效。2012年至2016年, 贵州农村贫困人口从1089万人减少到372.2万人,减贫716.8万人,贫困发生率降至10.6%。
党中央、国务院高度重视贵州经济社会发展,及其作为全国扶贫攻坚主战场和决战区的特殊地位。2015年6月18日,习近平总书记在贵州主持召开部分省区市党委主要负责同志座谈会,就做好扶贫开发工作发表重要讲话,强调我国扶贫开发工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期,特别要在精准扶贫、精准脱贫上下功夫。按照中央扶贫开发工作部署,结合本省实际,贵州省“十三五”规划明确提出“实施大扶贫战略行动”。所谓大扶贫,是指把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程,统揽经济社会发展全局,构建政府、社会、市场协同推进和专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合的大扶贫格局,争取国家和其他省(区、市)支持,动员和凝聚全社会力量广泛参与,通过政策、资金、人才、技术等资源,全力、全面帮助本省贫困地区和贫困人口增强发展能力,实现脱贫致富。2016年11月1日,《贵州省大扶贫条例》正式实施,对扶贫重大问题从法律上予以规范,成为用法治方式推进扶贫工作的典范。
具体来看,贵州省出台了“1+10”精准扶贫配套文件,扎实推进“33668”扶贫攻坚行动计划,坚决打好“六大脱贫攻坚战”(易地扶贫搬迁攻坚战、产业脱贫攻坚战、绿色贵州建设脱贫攻坚战、基础设施建设攻坚战、教育医疗脱贫攻坚战、社会保障兜底攻坚战)。总体而言,近年来贵州在精准扶贫工作机制、扶贫开发方式、脱贫攻坚支撑体系等方面探索和积累了一系列可复制、可推广的创新经验。
二、健全精准扶贫工作机制
全面做好贫困人口和贫困区域精准识别、精准扶持和有进有出动态管理等工作,是有效推进精准扶贫、精准脱贫的基本前提。贵州省在扶贫开发实践中不断创新精准扶贫工作机制,并充分利用“互联网+”等新型技术手段,打造全省扶贫资源共享平台,推动实现了贫困人口管理和扶贫资源配置的精细化,以及贫困区域的有序退出。
(一)“四看法”精准识别经验
贵州威宁彝族回族苗族自治县迤那镇扶贫部门创新形成了“四看法”贫困对象识别方式,即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”。扶贫工作人员进村后,从房屋、粮食、劳动力、教育四个维度并运用相应指标,对农户贫困状况进行测量和评价。精准识别出扶贫对象后,再根据贫困特征和发展需求进行分类精准帮扶。“四看法”直观、易操作,较好克服了农户收入测算难等问题,贵州将其推广全省。
(二)“六个到村到户”精准扶持措施
为避免以往扶贫“撒胡椒面”、“大水漫灌”,扶贫资金使用效率低下的问题,贵州大力实施精准扶贫“六个到村到户”,即结对帮扶到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、农村危房改造到村到户、生态移民到村到户、基础设施到村到户。在此基础上,贵州对贫困人口实行分类帮扶,对于丧失劳动能力的人,通过低保和社会救助保障其基本生活;可以实行产业扶贫的地方,逐村逐户制定帮扶措施;对于生活在深山区、石山区和高寒区的群众,通过扶贫生态移民实现异地脱贫。实践证明,“六个到村到户”有效促进了扶贫资源配置的精准化。
(三)贫困退出及激励机制
贵州在全国率先探索了贫困退出机制,分别制定了贫困户、贫困村、贫困县和贫困乡镇的脱贫标准和程序。如对于贫困户脱贫,执行国家农村扶贫标准2300元(2010年不变价),按照年度农村居民人均可支配收入现价作为减少贫困人口的指标依据;按照确定脱贫名单—村民代表大会评议—乡镇政府审核—县扶贫办批复的“两公示一公告”制度认定贫困人口退出。同时建立贫困退出的激励机制,如对贫困县、贫困乡镇加快脱贫攻坚步伐进行奖励,并且“减贫摘帽”后,在规定期限内支持政策不变、扶持力度不减。
(四)“贵州·扶贫云”信息平台
大扶贫、大数据是贵州“十三五”时期两大战略行动。贵州充分发挥大数据产业和技术发展优势,建立“贵州·扶贫云”信息平台,为精准扶贫、精准脱贫提供坚实的信息基础。2015年12月,“扶贫云”上线运行。“扶贫云”以GIS(地理信息系统)作为主要展示手段,利用大数据和云计算技术,依据贫困发生率和“四看法”衡量指标,直观反映贫困人口的分布情况、致贫原因、帮扶情况、脱贫路径以及脱贫情况。通过“扶贫云”,还可以对扶贫责任链、任务链、项目资金链进行实时监督,以便抓好每一个环节的落实。
 
 
三、创新扶贫开发方式
打赢脱贫攻坚战要求坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略,突出问题导向,完善体制机制,创新扶贫开发方式、路径等,提高脱贫攻坚实效。贵州在易地搬迁扶贫、产业扶贫等方面都进行了一些创新性探索,积累了宝贵经验。
(一)易地搬迁扶贫的“五个三”经验
易地扶贫搬迁是贵州精准扶贫“五个一批”中任务最重、难度最大的头号工程。根据《贵州省人民政府关于深入推进新时期易地扶贫搬迁工作的意见》,“十三五”时期,对贵州全省“一方水土养不起一方人”地方的130万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁。对少数贫困发生率高,自然生产生活特别困难的自然村寨中的非建档立卡贫困人口,可以实施整村整寨同步搬迁。
贵州紧紧围绕解决好“怎么搬”和“搬出来以后怎么办”两个问题,坚持以产定搬、以岗定搬,坚持城镇化集中安置,坚持以县为单位统一建设,严控建设成本和住房标准,并在全省大力推广“五个三”经验。“五个三”经验源于贵州省黔南州惠水县,当地为解决好易地扶贫搬迁群众的后续发展问题,尝试盘活三地(承包地、山林地和宅基地)、衔接三保(低保、医保、养老保)、统筹三就(就学、就业和就医)、建好三所(经营性场所、农耕场所、公共服务场所)、用活三制(集体经营机制、社区管理机制、民众动员机制),取得良好成效。
(二)产业扶贫的“三变”模式
贵州将产业扶贫作为脱贫攻坚的关键硬战之一,把工作和资源向产业扶贫聚焦,坚持强龙头、创品牌、带农户,深入推进“三变”改革,大力推广“龙头企业+合作社+农户”扶贫方式,明确贫困户在产业链、利益链中的环节和份额,努力做到户户有增收项目、人人有脱贫门路。2016年全省实施产业扶贫项目约2万个,打造乡村旅游景点231个,在1300个贫困村设立电商网点,74.2万贫困人口从中受益成功脱贫。
“三变”模式是贵州农村产业扶贫中的亮点。2014年,六盘水市率先开始探索“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革,激活农村自然资源、存量资产、人力资本,让村集体、农民、经营主体“三位一体”、“联产联业”、“联股联心”,促进农民增收脱贫。
例如,余庆县关兴镇狮山村制定了《狮山村级集体经济管理和运行办法(试行)》,统筹村里已有的350亩茶园、5000亩集体林、50亩集体土地,以及茶青交易市场等已有资源和闲置资产,开展生猪养殖、停车场、土特产品电商、乡村旅游等集体经济项目,不仅直接带动了当地贫困农户就业和增收,而且每年可增加村级集体经济收入35万元,有利于改善村级公共服务和设施。
又如,施秉县马号镇江元哨村平均海拔720米,属亚热带湿润季风气候,该村通过坡改梯方式对土地进行整治,引导农户发展烤烟种植,2016年全村烤烟种植户200余户,种植烤烟4400亩,户均收入9万元以上。同时政府投入扶贫资金120万元,在当地建成全县鸡业良种培育中心和2万羽的林下生态鸡养殖场,鼓励农户将扶贫资金和养殖技术带到合作社,推动农户共同致富。
(三)扶贫主导的基础设施建设
很长时期内,交通、水利等基础设施落后都极大制约着贵州经济社会发展。近年来,贵州将基础设施建设攻坚战作为“六大脱贫攻坚战”之一,以扶贫为主导推进基础设施建设,使得基础设施面貌焕然一新,为贵州实现跨越式发展、打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。
在交通方面,贵州坚持以扶贫为主导谋划交通项目,以助推产业发展为导向抓牢交通建设,以易地扶贫搬迁为重点完善交通路网。“十二五”全省建成高速公路3621公里,建成高速公路里程全国第一,高速公路通车总里程达到5128公里,提前三年实现了县县通高速公路目标。其中集中连片特困地区高速公路里程达到3726公里,约占全省的72%。武陵山片区内高速公路更是从无到有,总里程达到887公里,占“十二五”新增高速公路总里程的1/4。
水利方面,贵州坚持将水利建设资金、政策、项目向贫困地区倾斜,贫困地区水利基础设施不断改善。“十二五”时期,在滇桂黔、武陵山、乌蒙山三大集中连片特困地区新开工建设了126座骨干水源工程,占开工总数的81%,建成后可解决贫困地区207.49万农村人口和315.06万亩耕地灌溉用水问题。
(四)健康扶贫的“三重医疗保障”体系
为解决广大群众“因病致贫、因病返贫”的问题,贵州在全国率先建立完善了基本医疗保险、大病保险、医疗救助“三重医疗保障”体系。第一重,即统一实行“门诊统筹补偿+住院补偿+重大疾病补偿”模式,11类人群[1]门诊和住院政策范围内费用提高不低于5个百分点的报销比例,同时经转诊在省级定点医疗机构住院不再设置起付线。第二重,即实施年度累加和分档赔付,降低大病保险报销起付线,有效减少贫困人口大病费用个人实际支出,使大病保险保障度在基本医疗保险基础上再提高10个百分点以上的报销比例。第三重,即在落实前两种报销政策后,仍无力支付剩余医疗费用的,实行民政医疗救助、计生医疗救助、扶贫专项救助、慈善救助等政策。
通过“三重医疗保障”,确保全省11类人群政策范围内医疗费用实际补偿比达到90%以上,其中的重大疾病患者、特困供养人员、最低生活保障对象中的长期保障户、80岁以上老人等重点人群的报销比例达到100%。2015年6月至2016年10月,全省通过“三重医疗保障”累计惠及126.17万人次,补偿费用16.8亿元,为贫困群众多报销医疗费用约2.7亿元。
(五)农村低保标准与扶贫标准“两线合一”
农村低保制度与扶贫开发政策在目标上高度契合,加强两者的制度衔接,有利于形成制度合力,充分发挥农村低保制度在打赢脱贫攻坚战中的兜底保障作用。2015年以来,贵州率先开始探索农村低保标准与扶贫标准“两线合一”。
首先是创建分区域划档调整农村低保标准机制。针对扶贫标准为全省统一,而农村低保标准过去由市或县制定,且区域不平衡较为突出的实际,从2015年起,由省级统筹制定各地农村低保标准,根据各地经济社会发展水平和所在区位,将全省农村低保标准划为四个档次,为2020年全省形成统一的农村低保标准,与扶贫标准“两线合一”奠定基础。
其次是大幅提高农村低保标准。针对2014年全省农村低保标准较低,与扶贫标准和全国农村低保平均标准均有较大差距的实际,统筹考虑2020年全面小康基本生活水平等因素,超常规大幅提高农村低保标准。全省2015年、2016年、2017年分别平均按26.8%、18.2%、15%的增幅提高农村低保标准,2018—2020年继续稳步提高,确保到2020年实现农村低保标准与扶贫标准“两线合一”。
第三是切实加强农村低保与扶贫开发的制度衔接。按照“共同核查、分别认定、分类施策、信息共享、强化衔接”的工作思路,对两者实行共同开展入户核查,共同开展民主评议和张榜公示,共同开展乡镇审核。
四、完善脱贫攻坚支撑体系
健全脱贫攻坚组织领导机制,落实脱贫工作责任制,强化财政、金融、人才等方面政策保障,完善广泛的扶贫参与机制,是打赢脱贫攻坚战的重要保证和支撑。贵州在这些方面改革创新,形成了一些好经验好做法。
(一)以脱贫实效为中心的考核机制
贵州从省到县成立由党政主要领导为双组长的扶贫开发工作领导小组。建立省负总责、市县抓落实、重在乡村的责任分工机制,层层签订责任书、立下军令状。推行省领导包县、市领导包乡、县领导包村、乡领导包户、党员干部包人的“五包”工作责任制,强化各级干部与贫困人口的定点挂钩、结对帮扶机制,实行不脱贫不脱钩。2016年,全省抽调4.3万名干部组建8519个驻村工作组,覆盖全省全部贫困村、贫困户。严格考核各级党委、政府和部门脱贫工作实绩,推行主要负责人年度脱贫攻坚述职报告制度。以脱贫实效作为考核贫困县一切工作的指挥棒,将扶贫工作成效与干部选拔任用、年度考核及奖惩“精准挂钩”,引导贫困县党政领导干部将主要精力转向扶贫工作。
(二)扶贫资金的县级整合
为完善扶贫资金分配机制,贵州实行扶贫资金的县级整合。除中央和省有特定用途的重大扶贫专项和以奖代补资金外,中央补助和省级安排的财政专项扶贫资金,原则上按“贫困县、贫困村、贫困人口、绩效评估”2:2:5:1比例切块分配到县,项目审批权同时下放到县,建立健全目标、任务、资金和权责“四到县”制度,增强县级因地制宜统筹安排资金的能力。改革财政专项扶贫资金报账管理机制,在50个扶贫开发工作重点县选择条件具备的乡镇开展试点,通过乡镇财政报账,发挥乡镇财政机构贴近基层、就近监管的优势,解决以往乡镇“看得见、管不着”与县级报账“管得着、看不见”的问题。
牢固树立综合扶贫理念,统筹整合相关涉农资金。除财政专项扶贫资金外,各级农、林、水以及文、体、环、卫、教育、交通等方面的专项资金也重点向贫困地区倾斜。例如,根据《贵州省茶产业提升三年行动计划》,通过竞争立项,以中央资金为引导,整合资金重点支持18个茶产业县,实施面积27万亩,截至2015年底全省茶叶面积约700万亩,位列全国第一。“十二五”时期,全省综合扶贫的财政资金累计达2476.78亿元,占同期一般公共预算支出的15.9%。
(三)民营企业对口帮扶整县脱贫
贵州着力打造专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合、互为支撑的大扶贫格局,大力引导社会力量扶贫,其中包括与万达、恒大等知名企业合作探索具有示范效应的“民营企业对口帮扶整县脱贫”模式。
2015年3月,经国务院扶贫办促成,贵州省人民政府和万达集团签署战略合作框架协议,万达集团将贵州省丹寨县作为定点帮扶县,从产业扶贫、就业扶贫和教育扶贫等方面帮扶丹寨整县脱贫。2015年12月,由全国政协牵线搭桥,贵州省人民政府与恒大集团签署恒大集团结对帮扶大方县精准脱贫协议,恒大集团承诺未来3年通过产业扶贫、易地搬迁扶贫、就业扶贫、教育扶贫和特殊困难群体生活保障等一揽子综合措施,实现全县18万贫困人口全部稳定脱贫。
贵州探索的“民营企业对口帮扶整县脱贫”模式改变了以往社会力量点式帮扶、单一捐资、大水漫灌的做法,体现出整县推进、立体帮扶、精准滴灌的特征,为社会力量参与精准扶贫提供了新思路。
五、贵州脱贫攻坚面临的问题及建议
虽然贵州脱贫攻坚成效显著,但实现到2020年全省农村贫困人口全部脱贫仍面临较大挑战。一是现存的贫困地区和人口都是最难啃的“硬骨头”。目前贵州90%以上的贫困人口、贫困乡镇和贫困村处于集中连片地区,乌蒙山区、武陵山区、滇桂黔石漠化区三大片区的区域性整体贫困突出。全省贫困县平均贫困发生率为16%,最高达28%。还有很多极贫乡镇。而且贫困问题与发展问题、生态问题、社会保障问题相互交织。脱贫攻坚任务仍然十分艰巨。二是贫困人口精准识别机制不尽完善。各地贫困人口规模确定是由省里层层往下分配指标,如余庆县被分配了2.7万人的贫困人口指标,这导致一些因灾、因病、因学新致贫的群众不能及时纳入建档立卡管理。三是贫困识别具体标准反复变化,给基层工作带来难度。据基层反映,贫困人口采集数据、建档立卡这项工作已经干了四次,反复“回头看”,每次标准、要求都不一样,不仅基层干部受苦受累,而且导致群众很不理解,抵触情绪大。四是贫困地区产业发展难。产业扶贫深受群众欢迎,也是“造血式”扶贫的重要途径。但调研发现贫困地区产业发展许多都是小打小闹,一些特色产业项目无有实力的大企业来经营,很难成规模,带动不了更多的人脱贫致富。五是贫困地区基础设施和公共服务依然明显落后。贵州虽然已经实现县县通高速公路,但通村路、连户路等“毛细血管”仍然不畅,贫困乡镇尤为突出。教育、医疗、文化等基本公共服务欠账大,还远不能满足群众需要。六是部分贫困群众脱贫的主动性不够。据基层干部反映,部分贫困群众属于“扶不上墙的”类型,脱贫意识和能动性发挥较差、越帮越懒,出现扶贫干部急、贫困户不急的现象。
基于对贵州的调研,我们认为,为确保打赢脱贫攻坚战,应特别注意做好以下工作:第一,及时总结各地扶贫开发工作经验,并合理推广。精准扶贫、精准脱贫要求各地从实际出发,大胆探索、积极创新,不断完善精准扶贫工作机制、扶贫开发方式、脱贫攻坚支撑体系等。例如,贵州就这这些方面取得了一系列可复制、可推广的经验。应将各地取得的可信可行的经验及时总结、合理推广,提高全国脱贫攻坚行动的整体效率。
第二,强化脱贫攻坚政策落实,完善扶贫责任机制。目前国家扶贫开发力度空前、政策较为完备,应切实做好贫困人口和地区精准识别、动态管理工作,并将扶贫项目、资金、措施、人员等精准配置到位,提高扶贫实效。应创新干部考核评价机制,将脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据。建立和完善脱贫攻坚督查制度和问责办法,强化责任追究。
第三,进一步完善精准识贫和动态管理机制。改变目前从上到下层层下达贫困指标的做法,在确定贫困标准的基础上,对贫困人口进行精准识别,对贫困人口规模进行如实确定,防止一些新陷入贫困的群众不能及时纳入建档立卡管理,也防止地方为了填满贫困人口指标而将一些非贫困人口纳入。加强脱贫攻坚信息平台建设和利用,避免反复入户采纳数据增加工作成本。
第四,加强对深度贫困地区、极贫乡镇的重点攻坚。一些深度贫困地区、极贫乡镇是脱贫攻坚的“最后决战区”,应充分发挥我国制度优势,进一步加强组织领导、整合各方力量、聚合各类资源、加大资金投入,改进方法、集中攻坚、各个突破,以超常规的力度和措施,确保这些地区在既定时间节点完成脱贫攻坚任务。
第五,着力补好贫困地区基础设施和公共服务短板。加大力度解决好贫困地区通路、通水、通电、通网络等问题,疏通基础设施通村、连户的“毛细血管”。加强贫困地区水利建设,解决好贫困人口饮水安全问题。落实好农村危房改造工程。进一步提升贫困地区教育、医疗、文化等基本公共服务水平。重点突破一些极贫乡镇、偏远村庄的基础设施和公共服务瓶颈。
第六,进一步健全广泛的扶贫参与机制。鼓励和引导民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发,创新社会扶贫参与方式,坚持重心下移、资源整合,实现社会帮扶资源和精准扶贫需求有效对接。注重扶贫同扶志、扶智相结合,健全激发贫困群众内生动力的体制机制,提升贫困群众的自我发展能力。
 
 
课题组成员:李振京、李建新、胡杰成、赵栩
执笔人:胡杰成



[1]包括精准扶贫建档立卡贫困人口中的大病患者,特困供养人员,最低生活保障家庭成员,享受抚恤补助的优抚对象,计生“两户”家庭成员,二十世纪六十年代初精减退职老职工,艾滋病人和艾滋病机会性感染者,家庭经济困难的精神障碍患者、肇事肇祸精神障碍患者,低收入家庭中的重病患者、重度残疾人以及老年人,因医疗自付费用过高导致家庭无力承担的患者,县级以上人民政府规定的其他特殊困难人群共11类人员。
 
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