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供给侧结构性改革要弘扬竞争政策,摒弃政府过度干预
日期:2017年06月22日
 
 

张林山
 


    推进供给侧结构性改革是当前和今后一个时期我国全面深化改革和推进经济新常态下持续健康发展的重要内容。旨在通过完善市场机制,着力改善供给环境,特别是要完善制度供给,进而推进产业转型升级,大力激发微观经济主体活力,构建、塑造和强化我国经济长期稳定发展的新动力。从政策研究的角度来看,供给侧结构性改革包含了产业政策、竞争政策、贸易政策以及制度和体制改革等内容,涵义比较宽泛。但从政策提出的背景和我国经济发展现实来看,供给侧结构性改革,从根本上说是要在正确处理好政府与市场关系的基础上,研究如何在未来更好地处理产业政策与竞争政策的关系,推进我国政府的政策结构和政策手段转型,进而进一步确立竞争政策的基础性地位,尽快形成竞争推动的自动、自愿创新机制,促进供给侧结构优化,提高供给效率。
 

一、供给侧结构性改革下的产业政策和竞争政策
 

(一)政府干预型产业政策是当前产能过剩问题产生的深层原因
 

当前,我国产能过剩问题的一个根本原因就在于政府与市场的关系没有理清,政府过度干预经济导致市场竞争不足。应当说,产能过剩问题是市场经济的伴生产物,市场竞争机制导致企业优胜劣汰,产能最终也能在一定条件下达到市场均衡。在国外发达市场经济国家,产能主要依靠市场机制自发调节。而在我国,由于社会主义市场经济体制仍不成熟,产能过剩问题与政府的市场干预行为有着千丝万缕的联系。政府通常通过制定产业政策将财税、土地、金融等要素资源向特定行业和企业倾斜,降低了企业的生产成本,有损公平竞争的市场机制。在经济过热时,极易形成产能过剩问题。因此,政府干预对市场机制的扭曲是我国产能过剩问题的根本原因所在。[1]
 




 
(二)完善竞争政策体系是供给侧结构性改革的重要内容
近年来,我国经济增长面临中低端产能过剩、部分城市房地产库存较大、企业生产成本较高、产业调整升级缓慢等现实问题,如果继续沿用以往的需求刺激政策,经济的长期稳定增长难以为继。面对经济新常态下的这些复杂问题,中央明确提出了要推进供给侧结构性改革,全面落实“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大重点任务,不断矫正资源要素错配和结构失衡问题,着力提高供给体系的质量和效益。提高我国潜在经济增长率,不能再继续走低水平扩大产能的道路,这样会进一步加大结构性扭曲,陷入低水平循环。
推进供给侧结构性改革的重点,就是要加大“制度供给”,进一步推进市场化改革,转变政府职能,增强企业自主创新能力,不断激发微观主体活力。从这点上看,竞争政策和供给侧结构性改革的目标在内涵上具有高度统一性,都是强调要理顺政府与市场的关系,减少政府市场干预,矫正要素资源配置的扭曲现象,建立化解产能过剩的长效机制,促进产业转型升级。这一内容实际上是对传统产业政策的反思与革新,强调发挥竞争政策的作用。供给侧改革中的政府是“有所为,也有所不为”。在营造公平竞争环境、查处垄断行为、放松管制、降低制度性交易成本、释放市场主体创新能力方面要积极有为,而在企业经营和行政管理等方面要“有所不为”,通过激发市场主体的内生动力,提高供给体系的质量和效率。供给侧结构性改革的思路正是竞争政策的核心内涵。
 


(三)我国对竞争政策的认识和实践不断深入
我国的竞争政策的实施也经历了一个从无到有不断发展完善的过程。建国以后一直到改革开放之前,我国一直实行的是计划经济体制,国家计划管理经济下,不存在市场竞争,因而也没有相关的竞争政策。改革开放后,随着市场经济体制的逐步确立和完善,市场竞争机制得到政策层面的支持,我国逐步加强了市场竞争法制和政策。1980年,我国出台了最早的保护市场竞争的行政性法规——《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》,对市场竞争秩序进行初步探索和规范。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后,市场竞争方面的立法也逐步确立和完善,如1993年出台了《反不正当竞争法》,2007年通过了《反垄断法》。在《反垄断法》中,竞争政策首次被明确提出。
近年来,我国政府对竞争政策的认识提高到了一个新的阶段,中央已经逐渐开始有目的地不断出台完善竞争法制和政策。2014年6月,国务院发布实施《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》,提出建立企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换,建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系。2014年11月,国务院发布实施《关于清理规范税收等优惠政策的通知》,提出清理规范税收等优惠政策,加快建设统一开放、竞争有序的市场体系。2015年3月,中共中央国务院《关于深化体制机制改革、加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出“探索实施公平竞争审查制度”。2016 年10 月公布的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》则明确要求“实施公平竞争审查制度”。2016 年6 月,国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,首次详细阐述了建立公平竞争审查制度的重要性、紧迫性,制度的总体要求和基本原则,并对审查的对象、方式、标准和例外情况予以明确规定,这标志着期待已久的公平竞争审查制度落地。2016 年11月,《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式对外公布。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计。
虽然竞争政策在我国经济政策体系中的地位越来越高,其基础性地位已经得到初步确立,但由于我国长期倚重产业政策,市场竞争机制还常常受到行政力量的干扰,与建立完善的市场经济体制的要求相比,还有较大差距。《反不正当竞争法》、《反垄断法》等竞争法律法规还有很多不完善的地方,整体也比较零散,尚未形成完善的竞争政策体系。从政策执行效果来看,其积极作用也较为有限,市场垄断和不正当行为依然存在,一些地方保护限制竞争政策也大行其道。
 
 

 
(四)竞争政策比产业政策对经济增长和结构调整贡献更大、更为持久
长期以来,尽管竞争政策在国外已有成功实践,但我们对竞争政策重要性的认识还很不够。建国以来,我国政府一直习惯于用产业政策来发展经济和调节经济结构,特别是在经济下行时期,就更加倚重产业政策,以达到快速提振经济的目的。我们认为,尽管从短期来看,产业政策对经济的恢复和增长有一定刺激作用,但是,从长期看,产业政策的过度使用,不仅不会带来经济的持续稳定增长,还会导致很多权力寻租和资源浪费现象。与之不同的是,竞争政策可能短期内不会迅速扭转经济下行局面,但作为一项市场经济体制的基础性制度,竞争政策的实施可以充分发挥市场竞争机制的作用,充分释放市场竞争活力,增强经济增长动力,进而促进经济的长期发展和繁荣。20世纪70年代末期,美国、英国、日本等国纷纷改造本国的自然垄断行业,强化市场竞争,最终这些行业的效率得以大大提升,价格水平和服务质量也明显提高。20世纪90年代后,澳大利亚通过对国内主要行业的竞争性改革,对1700部含有限制竞争内容的法律法规进行竞争审查和修订。这项改革推动GDP增长了2.5%,进入近40年来的经济繁荣期。
 
 
二、更加重视发挥竞争政策在供给侧结构性改革中的作用
(一)减少政府对经济的干预,切实纠正政府滥用行政权力、排除和限制市场竞争的行为
当前我国正在推进的供给侧结构性改革,“去产能”,有效化解部分传统行业的产能过剩问题是重中之重。化解产能过剩问题的长效机制就是要政府转型,加快政府职能转变,加大对行政部门的权力约束,加强行政透明度,深入推进行政审批制度改革,加快推进产业政策的调整和理念创新,尽可能减少对经济活动直接干预的政策措施。在规范行政行为的同时,更重要的是今后要更加突出竞争政策的基础性地位,并对政府或其他行使公共职能的组织滥用行政权力、排除和限制市场竞争的行为进行重点整治,开展专项文件清理工作。并对县级以上政府出台的规章制度、政策文件等尽快实施公平竞争审查制度。加强反垄断执法,强化事中事后监管职能,平等保护各类产权和其他合法权益,努力营造公平竞争的市场环境,不断激发各类市场主体的活力。
(二)加快推进国有企业发展混合所有制经济,塑造竞争型市场主体
推进国有企业和垄断行业改革不仅是我国当前供给侧结构性改革的重要内容,同时也是实施竞争政策的重点领域。当前,我国国有企业的产能过剩问题、经济绩效不高等问题,从根本上说,是因为一些国企在行政性保护下的垄断经营导致企业普遍缺乏市场竞争意识,市场竞争机制和价格机制发挥失灵,企业的盈利能力、创新活力和市场竞争能力不足。目前,我国政府对下一步国有企业和垄断行业改革的顶层设计方案已经出台,将国有企业特别是竞争性国企改造成为混合所有制企业,完善产权结构,提高其内部治理结构和机制,切实解决国企普遍存在的预算软约束问题,不断将其改造成适应市场竞争的真正的市场主体,提高盈利水平和竞争能力。同时,还要对没有竞争力的“僵尸”国企采取断然措施,让其退出市场,加快国有企业布局结构的战略性调整。
(三)运用竞争机制促进企业创新,优化科技创新资源配置
创新发展是我国五大发展理念之首,对于经济结构转型升级和增长动力的转换有着十分重要的意义,是我国推进供给侧结构性改革的重要方面和突破点。而市场竞争机制是促进企业创新的必要条件和基本保障。因此,推进供给侧结构性改革,实现创新发展,必须健全科技创新的竞争机制,改革科技管理体制,将竞争政策和科技政策有机融合,充分释放科技人员和其他资源的创新动能。要不断放宽创新要素在人员流动、商事登记、产权交易等方面的制度限制。要加快推进科技成果管理体制改革,改革成果的使用处置和受益管理办法,鼓励涌现出越来越多的创新主体。要不断探索科技政策与金融政策的结合,鼓励和支持各类天使投资、风险投资发展,同时鼓励做好融资担保制度等金融服务模式创新。运用竞争性科技政策,优化科技创新资源配置,对支持企业创新的财政资金的实施进行第三方评估,进一步完善科技资金奖补机制,尽可能实施项目后期奖励制度,减少政府审批行为。加大政府对企业科技成果转化的支持力度。
(四)打破地区封锁和利益藩篱,促进全国统一市场建设
我国分权制的财政体制安排使得地方政府片面追求GDP和财政的增长。其结果,一方面是地方都实行了某种程度上的地方保护主义政策,人为设置行业进入门槛;另一方面也形成了强烈的产能刺激冲动,盲目上马新项目,追求投资率。这些做法不仅带来了严重的产能过剩和重复建设,也损害了市场竞争机制,不利于全国统一市场的形成。当前,我国推进供给侧结构性改革,必须提高政府部门对竞争政策的认识,打破地方政府的地方保护,破除地方市场进入壁垒,强化市场竞争机制,建设全国统一的商品和要素市场。此外,还要实行全国统一的市场监管、技术标准和检验体系,严格市场竞争执法,严厉打击“以邻为壑”的不正当市场竞争行为。
(五)实施竞争倡导,加快推广竞争文化
当前,作为竞争文化的重要组成部分,实施竞争倡导机制已成为世界上许多国家和国际组织推动和实施竞争政策的共识。竞争倡导行为主要是培养政府和公众对市场竞争机制的意识,并且成为其自身规范和参与市场行为的指南,包含了除竞争执法之外,一切改善市场竞争环境的行为。从我国目前竞争法实施的现状来看,虽然近年来法律制度建设和竞争执法得到了很大改进和完善,但是,从根本上说,我国的竞争文化还没有形成,政府机关和社会公众对竞争文化的认识还比较粗浅。因此,我们要大力实施竞争倡导机制,在全社会弘扬竞争文化,形成推进竞争政策实施的坚实思想基础。加大普及竞争政策的力度,对各级政府定期进行培训。加强舆论建设,重视教育宣传,积极探索新媒体、自媒体宣传方式,加强竞争政策宣传,正面引导社会看待竞争执法、理解竞争政策。
三、竞争政策的实施重点:建立公平竞争审查制度框架结构
2016 年6 月,国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》),这个《意见》为我国构建公平竞争审查制度在指导思想、原则方法等方面提供了基本遵循,提出今后要逐步取消和废除妨碍公平竞争的规定和做法。但是,也应该看到,《意见》指导性、原则性较强,需要出台一系列配套政策措施。要使这一指导意见真正发挥作用,促进公平竞争审查制度有效实施,还需进一步完善我国公平竞争审查机制的体系框架和实施机制。
(一)公平竞争审查的操作标准
从国外发达国家已有的竞争审查机制来看,公平竞争审查的标准和内容主要有以下四个方面:一是对限制企业竞争的审查。审查是否存在抑制企业间竞争激励的行为,主要考察对企业竞争的豁免条件是否违规。二是对企业准入资格的审查。审查行政审批制度是否存在对企业准入、退出和经营存在资格限制,以及政府对特许经营权的发放、对商品流通的限制,等等。这是各国竞争审查的重点。三是对企业竞争行为空间限制的审查。审查是否存在限制企业产品或服务在质量标准、价格、营销等方面的地域管制和歧视制度。四是对企业竞争结果限制的审查。审查是否限制了消费者对企业产品或服务以及信息的选择权。
对于我国来说,公平审查制度的操作标准可以充分借鉴国外的先进经验,在上述四个方面全面加强公平竞争审查,强化对政府相关行为的规范。目前出台的《意见》,在审查标准部分包含了4 大项18 小项,对竞争行为的合法性审查内容较为完整,但在合理性方面还需进一步明确实施细则,增强可操作性。
(二)公平竞争审查模式选择
从《意见》的内容来看,我国公平竞争审查制度的模式已经基本确立,即采用以“自我审查”为主、“外部监督”为辅的审查模式。这也是充分考虑了我国公平竞争审查制度刚刚起步的国情因素的。由于我国公共政策的体量十分庞大,而竞争执法资源又十分有限,因此,公平竞争审查制度的正式确立和实施是首先要解决的问题。对已有政策和未来拟出台政策的公平竞争审查,这对当前我国习惯于政府干预、习惯于发“红头文件”的各级政府来说已属不易,需要巨大的决心和勇气,同时对审查部门的工作能力也提出了很高的挑战。在竞争审查过程中,还要防止一些政府部门受利益驱动导致政府失灵问题再次出现,违背竞争审查的初衷,行政权力滥用,公平竞争审查形同虚设,其结果可能会限制而不是鼓励市场竞争。[2]
本文认为,韩国的公平审查模式可以借鉴学习,将“内部评估”和“外部评估”相结合,强化公平竞争的社会监督。同时,要对审查结果开展第三方评估,明确竞争审查的责任认定和惩罚措施等。
 

政府政策
制定部门
内部审查
竞争审查初步结论
竞争政策执法机构
外部审查
竞争审查意见建议
公平竞争审查报告
意见建议
报告可行
公布
不可行
重新制定
 


(三)明确实施机构

目前,国际上通行的做法是将本国或本地区的竞争执法机关明确为竞争审查机构。但是,从我国实际来看,我国目前的竞争执法机构有国家发改委、商务部和国家工商总局三家。而产业政策的制定部门远远多于三家,历史上已经形成了大量的产业政策文件需要进行公平竞争审查。因此,明确我国公平竞争审查机构十分必要,甚至需要更高层次更有权威的领导部门来统筹协调。
从目前的现实来看,建议将中央和地方各级全面深化改革领导小组作为公平竞争审查的领导机构,全面发挥统筹协调、监督检查的职能。同时,鉴于各级发改部门在产业政策制定和协调方面的主导作用,建议将发改部门作为竞争审查的牵头实施部门,其他部门作为公平竞争审查的配合机构。
(四)建立相关制度机制
一是采取二步审查法。评估方式采用常态审查和专项审查相结合。这也是国际上通行的做法。第一次的初步审查主要是由政策制定机构自身完成。政策制定初期,政策制定机关要根据政策公平审查清单进行初步评估。初步评估若发现存在潜在的反竞争因素时,则转入竞争评估机构,进行全面深入的公平竞争审查,并提出审查结论和建议。除了常态审查外,根据需要可以不定期开展针对某个特定领域和政策的专项审查。二是制定审查标准和指南。竞争审查机构在借鉴发达国家经验的基础上,要制定出符合我国国情的公平竞争审查手册,明确具体的评估标准和指南。三是建立联席会议等工作机制。各级政府要高度重视公平竞争审查制度的必要性和重要性,不仅要出台相应的实施方案,还要在发改、财税以及行业监管部门之间建立联席会议制度,定期召开竞争审查工作情况交流会,总结工作进展,推进和落实工作部署。相关情况要上报全面深化改革领导小组。(作者系产业体制研究室副主任副研究员)


[1]尤其在我国,公有制经济和国有企业更大程度上是一种体制上的象征,对这些企业的退出进行行政性保护,不仅可以提高政府对国民经济发展的控制,而且可以实现政府在提高税收、稳定就业、维持社会秩序等方面的多种目的。而且由于价格传导机制的不畅等因素,使那些原本应该通过市场机制被淘汰的企业不能自动退出市场,并逐渐演变成为市场中的“僵尸企业”,阻碍了产业结构升级的步伐。
[2]以国家发改委为例,其价格监督检查与反垄断局是我国的反垄断执法机构,其他拟定政策措施的司局是政策制定机构,国家发改委办公厅近日印发了《关于贯彻落实<关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见>委内工作程序的通知》,文中明确“各司局在审查中认为有必要的,可以征求价监局意见。价监局根据《反垄断法》关于禁止滥用行政权力排除、限制竞争的规定和《意见》明确的公平竞争审查标准,对各司局公平竞争审查结论进行把关。”这样的规定坚持了“自我审查”为主的模式设计,引入了竞争执法部门的执法监督,在一定程度上发挥了反垄断执法机构具有竞争政策专业知识的优势。但是,从总体上而言,单纯的“自我审查”模式并不能在市场经济发展的各个阶段独立地发挥作用。
 
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