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深化交通、能源领域价格改革的政策建议
日期:2017年06月22日
 
 

于娟
 


    深化价格改革是市场化改革的重要任务,对建立完善的市场经济体制具有重要意义。改革开放以来尤其是近年来,为贯彻党的十八届三中、四中全会精神关于深化经济体制改革,发挥市场配置资源的决定性作用的有关要求,我国各领域价格改革不断深化,绝大多数竞争性商品价格已经放开。为进一步推进重点领域价格改革,2015年,《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见——深化重点领域价格改革,充分发挥市场决定价格作用》提出“到2017年,竞争性领域和环节价格基本放开,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节;到2020年,市场决定价格机制基本完善,科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立,价格调控机制基本健全”,并明确了农产品、能源、环境、医疗、交通运输、公益事业和公益性服务价格六大领域价格市场化改革的方向。
  • 交通、能源领域价格改革进展
交通、能源作为价格改革的重点领域,近几年来价格改革市场化改革力度明显加大。交通领域内,铁路行业于2014年开始在货运领域将国铁货物运价由政府定价改为政府指导价,后又扩展到非国铁的包神铁路,并在准池铁路率先放开货物运价,之后逐步放开铁路货运价格。目前货运价格基本实现市场调节价,中央管理企业全资及控股铁路上开行的设计时速200公里以上的高铁动车组列车一、二等座旅客的票价也已放开。能源领域内,煤电价格联动机制不断完善,2015年12月,国家发改委印发《关于完善煤电价格联动机制有关事项的通知》,提出煤电价格实行区间联动,并公布了联动机制计算公式,提出要坚持推进电价市场化改革,加快电力市场建设,逐步放开竞争性环节电力价格;成品油价格逐步放开,2016年1月,国家发改委印发《关于进一步完善成品油价格形成机制有关问题的通知》,提出设立成品油价格调控下限,建立油价调控风险准备金,放开液化石油气出厂价格,进一步完善成品油价格机制,推进价格市场化;《天然气管道运输价格管理办法(试行)》颁布,管道运输价格遵循准许成本、合理收益、公开透明、操作简便的原则实行政府定价,并提出了《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》;电力价格改革逐步深化,2015年3月,《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》提出,要放开竞争性环节电力价格,把输配电价与发售电价在形成机制上分开。
  • 交通、能源价格改革存在的深层次问题
(一)未建立科学合理的价格形成机制
交通、能源作为重要的基础设施,提供的很多服务具有基本品性质并执行政府定价,目前尚未形成科学合理的价格形成机制和制度化、常态化的价格调整机制。首先,定价缺乏合理依据。从能源领域看,天然气管道运输、输配电价等相关规定都明确要在准许成本加合理收益的基础上定价,交通领域的铁路绿皮车等客运领域的基本服务也采取成本加成定价。但是,一方面,价格监管部门和被监管企业存在着信息不对称,难以掌握企业的合理成本,合理利润的确定也缺乏科学依据;另一方面,成本加成定价对企业缺乏降本增效的激励约束,企业通常没有积极性主动降低成本。其次,价格调整机制不合理。一方面,定价标准多年不调整,无法反映成本增长。例如铁路行业,目前客运基本服务价格仍然执行1995年的运价水平,多年未进行调整,难以充分反映铁路客运的实际成本。另一方面,煤电、成品油实施的联动机制也存在一定问题,调价机制本身是用政府行为代替市场行为,而且这种人为调节存在一定滞后期,煤电为期一年的调价周期过长。
(二)基于定价的成本监审体系尚未建立
政府定价成本监审作为政府定价行为的一个重要环节,是政府定价机制的重要组成部分。《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》提出,要“坚持成本监审原则,将成本监审作为政府制定和调整价格的重要程序,不断完善成本监审机制”,《国家发展改革委关于加强政府定价成本监审工作的意见》(发改价格[2016]1329号)提出,“到2017年,成本监审工作取得积极进展,重点行业成本监审办法体系基本形成,重点领域和关键环节成本监审深入开展”。建立政府定价成本监审体系的关键是建立计价成本范围和明确计价标准。目前,能源领域已经先后出台《输配电定价成本监审办法》、《天然气管道运输定价成本监审办法》,但是成本监审规则有待进一步细化,交通领域出台了《铁路普通旅客列车运输定价成本监审办法(试行)》,但是上述监审办法只是初步搭建了监审体系的框架,需要进一步细化成本归集和分摊相关工作,提高办法的可操作性。
(三)尚未建立制度化的公益性补贴机制
价格是判断一项服务是否具备公益性特征的重要因素。如果企业按照国家要求须以低于“正常市场价格”提供服务,则该项服务就属于公益性服务,政府应根据实际价格与“正常市场价格”的差额提供补贴。进一步说,公益性补贴本身也是一种价格,是政府为矫正因政策导致的“市场失灵”而必须支付的代价。因此,公益性补贴机制与运价改革应相互衔接、协同推进。交通领域,以铁路为例,目前主要针对化肥(特殊运价)等支农物资的货物运输,对学生、伤残军人的旅客运输以及对紧急救援、军运等特殊运输按年度进行补贴,没有明确界定铁路公益性服务范围,也尚未形成制度化的公益性服务补贴机制。能源领域,电力具有基本品性质,销售电价也带有一定的政策性和公益性特征,需要政府进行补贴,急需改变交叉补贴现状,建立科学透明的电力普遍服务补贴机制。
(四)体制改革不到位,市场决定价格缺乏体制基础
价格改革植根于体制改革,价格改革的市场化必须要有一个好的体制基础,关键是有效竞争的市场结构。阻碍交通、能源领域价格市场化改革的一个主要问题是行业体制改革不到位。铁路领域,铁路实现政企分开后,仍然是国铁独家垄断,一旦盲目放开价格,在政府监管不到位的情况下,很有可能牺牲公众利益。电力领域,在我国电力市场改革不到位、电力产业目标模式不清晰的情况下,建立科学合理的市场化电价形成机制还面临着一系列约束条件。其中,发电领域市场的高度集中,难以形成有效竞争格局,竞价上网也难以实行。如果在各项条件都不具备的情况下推进电价市场化改革,简单地放开竞争环节电价,不仅难以形成公平有序竞争的市场环境,反而可能导致电价上涨,使得电力用户承担较大市场风险。成品油价格改革亦是如此,目前我国成品油调价机制仍然是一种政府定价行为,这是由我国成品油现行产业组织模式、准入政策等多种因素决定的。其中,我国炼油环节仍然处于寡头垄断格局,石油企业与政府之间存在着严重的信息不对称问题,政府缺乏监管炼油环节成本的能力与手段,炼油成本核定缺乏科学、客观依据,石油企业可以较为便利地提高炼油成本而转移价格风险。煤电联动机制同样是由于煤炭市场存在寡头垄断使得煤价存在被恶意操纵的可能,电力体制改革不到位导致的电价传导机制不畅等问题,使得只能用行政命令的方式实行联动。
(五)政府部门价格监管能力有待加强
价格放开并不意味着政府对价格放任不管,而是将能由市场竞争形成价格的都交给市场,政府通过加强监管来保证市场形成价格有效。从实际看,我国政府部门价格监管能力有待进一步提高。首先,监管机构缺乏独立。我国交通运输行业各运输方式监管职能分散在各运输方式行业主管部门的各内设机构,行业监管机构与行业管理机构合二为一,行业监管与行业管理交织在一起,监管的独立性低,影响了行业监管职能的履行。其次,监管职能分散。从国外经验看,市场准入、价格、成本、投资、服务质量和市场交易规则等经济性监管职能都由监管机构统一负责。我国这些职责还分散在不同的部门,价格监管难以发挥实效。能源领域,虽然2013年将电监会的监管职能并入国家能源局,并且监管范围拓展到煤炭、油气等其他能源行业,实现了能源行业统一监管,但能源价格监管职能仍然分散在不同部门,发改委价格司作为价格主管部门仍然拥有能源定价权和制定能源价格政策的权利,国家能源局只是“协调价格主管部门制定价格”。交通领域,价格监管职能分散在各个运输方式的行业主管部门,没有形成统一的市场监管体系,不仅不同运输方式难以按照统一的原则进行监管,而且也难以对单一运输市场形成监管合力,在很大程度上影响了监管效率,不利于促进建立综合运输体系。再次,不合理的市场结构影响了监管有效发挥作用。例如,铁路行业目前国铁一家独大,在这种“一对一”的监管模式下,政府与企业之间存在着极大的信息不对称,政府监管作用难以有效发挥。成品油领域的炼油环节同样是垄断程度较高,政府的价格监管力度不够,监管效力不足。

  • 深化交通、能源领域价格改革的要点及政策建议
(一)价格改革约束条件
电力、铁路以及石油等行业,是关系国计民生的重要领域,其价格改革面临着众多复杂条件,需要统筹规划、稳步推进。从我国国情出发,交通、能源领域的价格改革应考虑以下因素:

1、经济社会发展水平

我国是正处于体制转轨时期的发展中大国,人口多、基础差、发展不平衡、现代化水平低等基本国情尚未根本改变。一方面,部分行业总体供给仍然不足,发展仍然是第一要务;另一方面,消费者对价格的承受力较为有限,电力、铁路以及石油等产品还需要承担较多的政策性功能。在这种情况下,交通、能源等重点领域的价格改革不仅要提高存量运行效率,降低社会物流成本,提高资源使用效率;而且还要充分发挥价格改革对增量扩张的促进作用,通过合理的价格形成机制使得社会资本能够形成良好的预期,促进社会资本参与投资。另外,交通运输、能源行业作为国家重要的基础设施和基础产业,必须兼顾价格市场化改革与提供基础性、公益性服务,两者不可偏废。

2、宏观经济体制环境

深化经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系,在尊重市场经济规律基础上,更好地发挥政府作用。交通、能源领域价格改革既要符合我国经济体制改革的总体要求,也要充分考虑交通、能源行业技术经济特征和一般发展规律,从国情和交通、能源领域的实际出发,确定价格改革的思路及重点。交通、能源各行业初步确立了市场经济体制下的政府与市场的关系,市场机制在资源配置中的作用逐步显现。但与建立完善的市场经济体制要求相比,目前,交通、能源领域内还存在着政府直接管理和微观管理过多,市场发育程度较低,市场格局不合理,运行机制不完善,制约了市场机制作用充分发挥。因此,合理界定政府和市场的功能定位,塑造合格的市场主体,形成有效竞争的市场格局,在此基础上建立符合市场经济要求的运价形成机制,仍是交通、能源领域价格改革的核心。

3、产业组织模式

价格改革不是孤立的改革,需要适应产业组织模式和有利于推进行业改革发展。以石油为例,石油行业的特点以及参与国际竞争的战略,决定了企业要获得较大发展,必须不断扩大规模,占有较大市场份额;但在保证规模的同时容易形成垄断。中石油、中石化作为市场的参与者,同时又决定着规则的制定,容易操纵整个市场,难以形成公平市场竞争。同时,由于石油行业上下游关联性非常强,只经营某些单独环节的石油企业难以与两大石油公司展开公平竞争。因此在未打破目前的成品油垄断格局,形成多元主体竞争的成品油竞争格局的情况下,成品油定价权不能完全交给企业。

4、行业监管能力

价格监管是市场监管的重要组成部分,对于政府定价的产品和市场定价的产品,政府价格监管的重点不同。放开价格并不意味着政府放任不管,而是要加强政府监管,使市场机制能够有效发挥作用。我国交通、能源行业目前都存在市场监管体系不健全,监管职能分散等问题。在这种情况下,必须掌握好放开价格的时间和前提条件,过早地放开价格,可能会出现垄断高价,难以抑制,造成社会福利损失。
(二)价格改革要点
坚持市场化改革取向,按照《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》的总体要求,继续深化交通、能源领域价格改革。基本思路是:逐步缩小政府定价和政府指导价的范围,在可竞争领域进一步放开价格管制,最终走向市场定价;在垄断环节加强监管,建立科学合理的监管定价机制和调整机制,引入价格上限监管和投资回报率监管等激励性监管定价方式。
交通领域。(1)铁路。明确铁路普通客运基本服务范围,基本服务实行政府定价,在健全核算制度之前,统筹考虑物价变动、社会承受力等因素,适当调整铁路客运基本服务的运价,并建立与物价水平变动挂钩的铁路客运基本服务运价调整长效机制;健全核算制度后,与公益性客运补贴机制相结合,建立以成本为基础的监管定价机制。对普通客运的高端部分(如普通列车软卧、高等级软座等),扩大政府指导价范围,赋予企业更多的运价浮动权。(2)民航。在放开价格的同时要加强政府监管,避免各大航空公司在繁忙航线上恶意压低价格,应“管下不管上”,管住价格下限;对于各支线航空,由于存在航线垄断,在价格管理上应“管上不管下”,管住价格上限,对于支线航空产生的政策性亏损,需要明确中央和地方的职责,中央补贴保障支线机场的基本航空服务,确保每个支线机场能够“飞起来”,至少有一条航线通往周边主要机场,而培育其他航线的补贴则由地方政府负责。(3)公路、港口。尽快出台《收费公路管理条例》,明确收费公路的边界、收费期限确定原则以及收费标准;明确农村及边远地区客运公益性服务的定价和补贴机制。规范港口收费,减少收费项目,对竞争性服务收费实行市场调节。
能源领域。(1)电力。以机制倒逼体制改革,在扩大输配电价改革试点和明确输配电价过程中,逐步实现输配分开改革,区分输电和配电业务的不同盈利模式,明确输电价和配电价,为建立多买多卖的电力交易市场和形成竞争性的销售电价提供基础。(2)煤电联动。加快推进电煤市场化改革,加强政府对煤炭行业的监管力度,抑制各种垄断行为和不正当竞争,创造有利于市场发挥配置资源决定性作用的环境,同时加快推进电力体制改革,为煤电的市场化联动创造体制基础。(3)成品油。逐步打破原油和成品油流通领域的垄断经营格局,加强对炼油企业成本核算的监管,建立科学透明的补贴机制,激励炼油企业降低成本。
(三)政策建议

1、深化行业体制改革,为价格改革提供体制基础

价格机制充分发挥作用有赖于市场体系的完备,包括有效的市场结构、产权清晰的企业法人治理结构和现代企业制度的建立、规范的政府监管职能以及健全的法制基础等。交通、能源领域内的运价改革与培育市场主体、建立市场体系相辅相成,相互依托,必须协同推进。应按照十八届三中全会关于垄断行业实现网运分开的要求,进一步深化交通、能源市场化改革,完善交通、能源价格形成机制。电力方面,深化输配电体制改革和售电侧体制改革,在零售侧放开的同时,以大用户直购电为突破口,加快推进电力市场建设,逐步形成多买多卖的批发竞争市场,推动形成合理的输电业务模式和输配电价。铁路领域,要统筹考虑国情和路情,在明确路网关系、客货关系等重大关系的前提下,重组铁路产业组织结构,健全准入、调度、清算等公平竞争的市场规则,建立有效竞争的铁路市场格局。

2、建立制度化的公益性补贴机制

在交通、能源价格市场化改革的过程中,要按照以下几个基本原则建立公益性服务财政补偿机制。一是明晰职责。既要明确政府与企业的职责,也要合理划分中央与地方政府的职责。二是合理认定。采取科学合理方法确定财政补贴的数额,并建立对其的认证机制。三是有效激励。通过引入竞争、加强监管等手段,激励企业以低成本、高质量提供公益性服务。铁路领域,要遵循市场经济运作规则,按照实现社会公共利益最大化的政策要求,从国情出发,借鉴国外做法和经验,按照“分层补贴、因事建制、合理适用、引入竞争”原则建立铁路公益性服务补偿机制。能源领域,在深化能源价格改革,加强能源价格监管的过程中,要针对承受能力较低的低收入群体和相关公益性强的行业,制定和完善专门的补偿机制,抵消能源价格改革可能对其造成的不利影响,保证能源价格改革顺利进行。其中,电力领域,要按照“明晰职责、合理认定、稳定来源、规范实施”的思路,合理界定中央与地方、政府与企业的职责,采取激励性的合理方法确定财政补贴数额,研究设立电力社会普遍服务基金,建立电力社会普遍服务的政府投融资长效机制和政策性亏损补偿机制。

3、建立适合政府制定价格的成本核算规则和监审办法

尽快建立适合交通、能源各行业特点和价格监管需要的成本监审体系,提高价格监管的效率。一是抓紧研究制定交通、能源行业适合政府制定价格的成本核算规则。国外大部分国家的监管机构已经建立了专门的适合各行业价格监管需要的监管会计制度。要借鉴国外经验,根据行业特点建立科学的定价成本核算体系,明确定价成本分类规则和核算标准,规范计入定价成本的项目,建立定价成本提交、评估、审核与披露制度。二是按照《国家发展改革委关于加强政府定价成本监审工作的意见(发改价格[2016]1329号)》要求,明确成本监审项目,界定成本监审职责,健全成本监审规则,规范成本监审程序,建立成本监审体系,尽快出台可操作性的行业定价成本监审办法。对于已经制定监审办法的相关领域,应细化相关规定,使办法更具操作性。

4、加强政府监管能力建设

一是完善价格监管职能。价格监管作为市场监管的一个重要组成部分,在监管机构设置上必须与其他市场监管职能统筹考虑。交通领域,应围绕建立综合交通运输体系,适应交通运输行业市场化改革进程,统筹行业管理与行业监管,在交通运输部下设综合性的市场监管机构,统一负责各运输方式价格、准入等方面的监管。综合经济型监管部门要在国务院价格主管部门指导下,负责拟订政府制定价格成本核算规则、监审办法、技术规范等规范,承担交通运输行业成本监审具体工作,为政府制定价格提供决策支持。二是健全价格监管制度。对于电力、油气、铁路等领域,要合理区分自然垄断环节和可竞争性环节分别进行监管。对于垄断环节,重点是让具有自然垄断属性的管网、输配环节处于成本透明、公平接入和有效监管的制度环境下,防止、抑制和惩戒滥用市场支配地位的不正当竞争行为;对于可竞争环节,重点是要放宽市场准入,引入竞争机制,积极推进投资经营主体的多元化,并在市场竞争基本形成的情况下,放开可竞争环节的价格,通过市场竞争促使价格合理形成。三是完善价格监管措施。交通领域,对已经放开的水运、公路货运、铁路货运等运输价格要建立价格监测体系,加强市场监管;对地方政府管理价格的公路客运、城市公共交通价格要加强政策指导,协调价格关系;对由中央集中管理的铁路客运价格、民航空管基本服务价格等,要加强成本监审,建立科学的定价体系,提高定价的科学性和透明度。能源领域,强化对电网企业的输配电成本监管以及对油气管网领域的成本监管,完善煤炭、成品油领域的价格监测制度。完善信息报送和披露(成本公开)制度,做好成本、价格信息统计汇总、披露工作,研究成本价格信息报送办法。完善监管报告和反馈制度,开展重点检查、稽查和行政执法,完善监管工作机制和流程。建立健全价格听证制度,充分发挥公众的监督作用。创新监管手段,价格监管突出强调针对性、规范性、可操作性和实效性。(作者系市场体系研究室副研究员)
 
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