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精准扶贫何以精准?——广西脱贫攻坚推进情况调研报告
日期:2017年06月22日
 
 

社会调查课题组
 


    为贯彻落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定和部署,为脱贫攻坚推进实施工作提供决策研究支持,2016年10月底,经济体制与管理研究所社会调查课题组在广西壮族自治区就精准扶贫与脱贫攻坚问题进行了实地调研。课题组深入走访南宁市马山县,北海市合浦县、海城区、银海区等地的乡镇、贫困村及贫困户、田间地头、扶贫产业园,并与自治区区直相关部门分别展开座谈,获得大量一手资料。调研发现,广西通过创新扶贫机制、利用新技术新模式、因地制宜发展特色产业等,提高了扶贫工作的精准度与成效,同时也面临一些困难和问题,需进一步完善精准识贫、精准施策和精准脱贫的体制机制。现将调研情况报告如下:
一、广西脱贫攻坚工作总体情况
广西集“老、少、边、山、库”于一身,是全国脱贫攻坚的主战场之一。“十二五”期间,广西扶贫工作取得明显成效。全区贫困人口从2010年末的1012万人减少到2015年末的452万人,累计减少贫困人口560万人,贫困发生率从23.9%下降到10.5%。但由于历史因素、经济基础和自然条件等复杂原因,目前广西贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的状况仍未全面改善。2015年底,全区贫困人口总数居全国第四位;贫困发生率比全国平均水平(5.7%)高4.8个百分点。全区111个县(市、区)中,105个有扶贫开发工作任务,54个属于贫困县,33个为国家扶贫工作重点县、滇桂黔石漠化片区县;贫困发生率超过25%的有5个。全区16197个村委会(社区)中,有5000个贫困村,其中贫困发生率在25%以上的有1632个,占32.6%;贫困发生率超过50%的有232个,有的甚至超过80%。脱贫攻坚任务仍然十分艰巨。
根据中央关于打赢脱贫攻坚战的总体部署,广西自治区党委和政府坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略,切实把脱贫攻坚作为最大的政治责任、最大的民生工程、最大的发展机遇,以“攻坚五年、圆梦小康”为主题,全力推进脱贫攻坚“八个一批”“十大行动”,确保到2020年贫困地区、贫困人口与全国全区同步实现全面小康,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障,贫困县和贫困村农民人均可支配收入增幅均高于全区平均水平,贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全区平均水平。
其中“八个一批”是指扶持生产发展一批、移民搬迁安置一批、生态补偿脱贫一批、教育扶智帮助一批、低保政策兜底一批、转移就业扶持一批、医疗救助解困一批、边贸政策扶助一批。前“五个一批”为中央提出,后“三个一批”为广西根据地方实际增加。“十大行动”包括特色产业富民、扶贫移民搬迁、农村电商扶贫、农民工培训创业、贫困户产权收益、基础设施建设、科技文化扶贫、金融扶贫、社会扶贫、农村“三留守”人员和残疾人关爱服务行动。
二、广西精准扶贫措施亮点
扶贫开发贵在精准,重在精准,必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题,做到扶真贫、真扶贫、真脱贫,切实提高扶贫成果可持续性,让贫困人口有更多的获得感。广西紧紧围绕精准扶贫、精准脱贫,采取了一系列政策措施,其主要亮点包括:
(一)完善精准识贫机制和手段,严防“富人当选穷人落榜”
在精准识别贫困户方面,广西自治区精心设计了涵盖住房、种养、务工、健康、读书等18类98项指标的《精准识别入户评估表》。2015年10月至2016年1月,组织25万工作人员进村入户,运用“一进二看三算四比五议”方法,按照“两入户、两评议、两公示、两审核、一公告”程序,对贫困村所有农户、非贫困村在册贫困户和新申请贫困户的农户逐家逐户调查识别。为防止“富人当选”,设置了“8个一票否决”,组织编办、公安、财政、国土、住建、国税、工商等部门联合开展财产检索,运用大数据手段,检索出符合“8个一票否决”条件的农户50多万户、有大额财产农户家庭成员62.5万人。
精准识别贫困村(屯)方面,广西自治区对纳入脱贫攻坚的5000个贫困村中的自然村(屯)进行全面识别,找准致贫原因、脱贫需求,实行差异化扶持。对生态脆弱、不具备基本生存条件,以及居住过于分散、基础设施和公共服务设施配套难等需要移民搬迁的自然村(屯)进行精准识别,制定移民搬迁方案。
(二)积极运用大数据、电商等新技术新模式,助力脱贫攻坚
广西自治区投资4900万元,正在建设全区脱贫攻坚大数据平台,推进脱贫攻坚行动科技化、信息化,对贫困自然村(屯)、贫困户逐村(屯)逐户进行建档立卡登记、录入数据库,实现数据集中、服务下延、互联互通、信息共享。马山县是国家扶贫开发工作重点县,目前该县已搭建并应用四套扶贫信息采集管理系统,包括精准扶贫业务信息采集系统、建档立卡信息登记系统、帮扶人平台和移民搬迁数据平台;配备800台终端采集本、800个移动电源,152套无线路由设备,实现对全县71734户312707人评估信息的即时录入、统计和分析,为实行差异化、精细化、“滴灌式”帮扶,确保项目、资金、力量精准帮扶到位提供了可靠依据和保证。
近年来,我国电子商务发展突飞猛进,也为精准扶贫带来了新思路,广西一些地区就在电商扶贫方面进行了富有成效的探索。较典型的如马山县的“空店”科技精准扶贫新模式。马山县与相关企业合作,利用“互联网+”建立“空中农贸市场”,把电商线下店延伸到村一级,将贫困农户现有的农产品包装成“百元包”,等价销售到城市社区,助推贫困户增收,实现“用嘴扶贫”。2016年9月底,全县75个贫困村“空店”收购点全部上线,辐射带动周边贫困户13509户。在第一个“空店赶圩日”,全县就收购了“百元包”787个,给360多户贫困户带来直接收入78700元。
(三)因地制宜发展特色种养、乡村旅游等,大力推动产业扶贫
广西自治区大力扶持贫困地区产业发展,引导各地面向市场需求,因地制宜发展特色优势产业,推动产业扶贫。在普遍存在的石漠化山区,由于土地贫瘠、耕地面积少、生存条件恶劣,各地从自身实际出发,启动实施了一批特色种养、乡村旅游、林下经济等产业扶贫项目,取得良好成效。例如,马山县结合石山地区生态特点,以金银花种植为突破口,以农民专业合作社为推手,以瑶族传统民俗文化为载体,以乡村旅游为卖点,探索出了一条石漠化山区脱贫致富的有效路子,实现了给石头戴上“金帽子”,让农民住进“金银楼”。以古寨瑶族乡古朗屯为例,该屯2015年人均纯收入6800元,比2011年增加4750元,贫困人口由2013年的29户104人减少到2015年的1户3人。在马山县古寨瑶族乡、加方乡、里当瑶族乡等石漠化山区,目前群众流传“哪家有花哪家发,哪村旅游哪村强”的民谣。
从组织形式来看,各地充分发挥农民合作社、龙头企业等在带动贫困户发展特色产业、实现增收方面的积极作用。如,北海市合浦县白沙镇虎塘村发展阉鸡养殖项目,组织成立了贫困户入股的农民专业合作社,由某养殖龙头企业支持种苗、进行技术培训指导和帮助销售产品等,按股分红,带动了全村127户贫困户通过养鸡增收脱贫。合浦县山口镇山东村以合作社形式集中连片开发,发展指天椒种植88亩,贫困户参股分红,贫困户预期收益达到每户每年1万元以上。
(四)精准实施教育和医疗扶贫,着力改善贫困人口的人力资本状况
在教育扶贫方面,广西自治区实施“教育帮扶八大计划”,即幼儿园帮扶、义务教育薄弱学校帮扶、高中阶段教育帮扶、县级中专帮扶、高等教育帮扶、特殊教育帮扶、学生学业帮扶和教师队伍帮扶,全面覆盖教育各阶段、各环节。并对贫困户子女实行从幼儿园到高中共15年的免费教育;对贫困学生实行四个100%,即100%贫困学生获得精准资助,100%贫困学生得到结对帮扶,100%贫困初中毕业生升入高中阶段学校就读,100%中职学校、高等学校贫困毕业生顺利就业创业,确保“上学一人、就业一人、脱贫一户”。2016-2020年,计划资助农村建档立卡贫困户家庭学生人数411.98万人;就业帮扶建档立卡高校毕业生9.87万人。
在医疗扶贫方面,对全区因病致贫、因病返贫贫困人口进行专项调查,进一步核准了患病群众的基本信息、患病病种、病情、费用负担等情况。不断减轻贫困群众参合和看病就医负担,落实财政经费1.48亿元,对全区452万贫困人口2016年参加新农合个人缴费部分给予60%的参合补助。调整提高贫困参合人员新农合住院报销比例5个百分点,同时适当提高门诊费用报销比例。实施贫困地区基层医疗卫生机构“先诊疗、后付费”医疗服务模式试点工作,2015年选择15个贫困县先行试点,2017年推广覆盖全区54个贫困县。
(五)搭建省级和县级扶贫融资平台,推进易地扶贫搬迁
“十三五”期间,广西自治区计划搬迁100万贫困人口,占全国的10%。2016年计划搬迁33万人,其中建档立卡贫困人口30万人。为此,广西自治区不仅印发了《广西易地扶贫搬迁“十三五”规划》及一系列配套政策,强化组织保障、成立自治区移民搬迁专责小组,还在全国率先组建了省级易地扶贫搬迁融资平台——广西农村投资集团,采取“统贷统还”模式进行融资,督促指导全区有搬迁任务的79个县(市、区)组建或优化了79个负责本地区易地扶贫搬迁项目建设的国有独资公司。组织各地签订政府购买服务协议和六方协议,转借下达融资资金。截至9月底,2016年度长期贴息贷款总额105亿元、地方债30亿元、专项建设基金15亿元已全部完成承接转借下达。
同时,印发实施专项融资资金管理办法,将易地扶贫搬迁业务与其他业务物理隔离、封闭运行,按照年度实施计划、项目县实际用款需求和使用进度,做好专项建设资金、地方债和贴息贷款的有效衔接,确保各渠道资金专款专用、协调联动,避免出现资金挤占、挪用、沉淀等问题。
(六)建立贫困退出和脱贫摘帽激励机制,确保如期实现脱贫目标
广西自治区对国家“两不愁、三保障”标准进行了细化、量化,结合实际分别制定了贫困户、贫困村、贫困县退出标准。比如,贫困户退出标准为“八有一超”,即有收入来源、有住房保障、有基本医疗保障、有义务教育保障、有路通村屯、有饮用水、有电用、有电视看和年人均纯收入超过国家扶贫标准。贫困县退出标准为“九有一低于”,即有特色产业、有住房保障、有基本医疗保障、有义务教育保障、有路通村屯、有饮用水、有电用、有公共服务设施、有社会救助;贫困发生率低于3%。其中,对贫困户脱贫实行“双认定”,贫困户户主和验收工作队员及帮扶责任人在验收表上共同签字确认,防止“被脱贫”。同时,利用广西脱贫攻坚大数据管理平台,对扶贫建档立卡信息实行“季度小更新、半年大更新、年度全更新”,将已经脱贫的贫困户及时退出。
另外,出台《广西脱贫摘帽激励办法》,将全区54个贫困县、5000个贫困村分成三个梯队,按年制定梯队滚动摘帽计划,贫困县、贫困村脱贫后,2020年底前保持扶持政策不变;并实行差别化奖励政策,对如期脱贫摘帽的贫困县、贫困村,分别给予3000万元、10万元一次性奖励,对提前脱贫摘帽的贫困县,提前1年脱贫摘帽奖励1000万元、提前2年奖励2000万元。
三、广西精准扶贫面临的困难和问题
尽管广西精准扶贫与脱贫攻坚工作取得了阶段性成效,但调研发现,当地在精准识贫、精准施策和精准脱贫方面仍面临一些困难和问题,确保如期实现脱贫攻坚目标仍面临较大压力。
(一)现存贫困人口贫困程度深,致贫原因复杂,脱贫条件差
经精准识别,广西全区贫困分数在59分及以下的有41个县,其贫困人口达157万。这些贫困人口贫困程度很深,收入水平和其他设施水平很低,脱贫难度大。致贫原因也多样复杂、相互交织,因病、因学、因残和缺资金、缺技术、缺劳动力为全区贫困人口六大致贫原因。其中,缺资金占31.58%,因病占18.77%,因学占15.64%,缺劳动力占9.2%,因残占7.38%,缺技术占6.7%,同时具备三个因素的占23.54%。
经过多年的扶贫开发,容易脱贫的都已经基本解决,剩下的都是最难啃的“硬骨头”。在广西目前452万贫困人口中,85.6%分布在革命老区,21.4%在少数民族聚居区,49.6%在大石山区,8.7%在边境地区,6%在水库移民区。这些地区生存条件恶劣、基础设施薄弱、自然灾害频发、经济社会发展滞后,是贫中之贫、困中之困,减贫成本更高、脱贫难度更大。
(二)贫困地区产业发展难,易地扶贫搬迁后续就业安置难
产业扶贫是促进贫困地区和贫困群众“自我造血”、有效脱贫的重要途径,虽然广西自治区在这方面采取了大量政策措施,取得了一定成效,但总的来看,贫困地区产业发展依然薄弱。目前各地“短平快”的项目多,长效增收的产业项目少;种养项目多,特色项目少,而且种养项目同质性突出;尚未形成适合不同贫困类型的产业扶贫发展模式。
易地扶贫搬迁后续产业发展、就业安置是一个突出难题。广西有近一半贫困人口居住在大石山区,这些地区土地贫瘠,耕地面积少,干旱、水土流失、石漠化严重,缺企业、缺合作社带动,很多地方不具备发展产业的基本条件。这些地区贫困群众易地扶贫搬迁后,大多只能进行“无土安置”,缺乏产业用地,产业配套设施建设也非常滞后,很难发展起一定产业支撑搬迁对象的就业安置,保证搬迁对象“搬得出”之后,能“留得住,有出路”。
例如,马山县“十三五”期间计划总搬迁38648人,其中建档立卡贫困对象为35443人,计划建设13个安置点。该县主要领导坦言,当前扶贫工作当中最困难的是“移民搬迁”,尤其是“搬迁之后形成稳定产业不容易”。一些安置点水、路条件差,收入来源少,群众心理顾虑较大。
(三)贫困边缘人员与贫困户政策待遇差距大,引发基层矛盾
在新一轮脱贫攻坚中,各级政府均加大对贫困户的扶持力度,贫困户在产业开发、搬迁建房、子女上学等方面享受国家扶贫政策,获得大量的资金扶持和特惠政策,而非贫困户不能享受,但是实际上一些地方群众家庭状况接近,非贫困户与贫困户差别不大,政策待遇上却差距悬殊,导致那些仅略高于贫困标准线的贫困边缘人员出现心理不平衡,引发基层矛盾。特别是在易地搬迁建房方面,国家按人均6万元匡算投资,广西自治区贫困户易地扶贫搬迁建房补助最低也有1.9万元/人,而非贫困户不能享受,即便是整体搬迁的随迁人口也仅享受8000元/人的补助。另外,由于贫困识别标准等方面原因,个别地方甚至出现贫困户家中拥有500多平方米楼房的案例。这明显不符合群众对贫困户的一般认识,也可能带来基层群众对扶贫资源使用效率的质疑。
(四)部分贫困群众存在“等靠要”思想,脱贫内生动力不足
当前,从中央到自治区关于脱贫攻坚的政策都比较完善,而且很多是特惠政策,也安排了干部帮扶联系贫困户。据广西自治区扶贫部门和调研县市反映,从目前情况来看,个别地方、个别贫困群体依然存在“等靠要”的依赖思想,脱贫内生动力和首创精神不足,导致扶贫工作出现扶贫干部急、贫困户不急的现象。有些贫困户对送上门来的工作岗位态度冷淡、挑三拣四,甚至宁愿在家等救助,也不愿外出务工。有些贫困户不是把党和政府的关怀化作改变贫困落后的动力,不是与各级帮扶干部同频共振、锐意进取,而是不思进取,或是故意隐瞒收入,躺在《帮扶手册》上依赖帮扶。“等靠要”现象不仅违背扶贫开发促进贫困人口自我发展的价值导向,而且导致了扶贫资源的浪费,妨碍了扶贫成效的提高。
(五)经济相对发达地区贫困人口点多面广,精准扶贫难度大
长期以来,我国扶贫开发工作都侧重于贫困落后地区,但事实上经济相对发达地区往往也零星散布着一些贫困村庄,由于扶贫支持力度较弱,这些村庄很容易成为“灯下黑”。解决这些地区的贫困问题是目前精准扶贫工作的重要任务。北海市就是这方面的典型例子。北海地处沿海,虽然在广西各地市中经济相对发达,并没有贫困县(区),但2015年全市还有建档立卡贫困户10236户43439人,主要分布在全市329个行政村或涉农社区,贫困农户致贫原因包括因病、因残、因灾、因学、缺劳动力、缺技术、缺资金等十多个方面。这种点多面广、致贫原因复杂的现状,直接导致扶贫攻坚的资源难以整合形成连片开发集中帮扶,精准扶贫、精准脱贫的要求更高、难度更大。
另外,贫困村与非贫困村的贫困人口实际获得的帮扶也存在较大差异。如北海市非贫困村贫困人口占全市贫困人口的56.14%,各类专项资金主要投入贫困村,非贫困村成为脱贫攻坚的一块“短板”。
四、政策建议
基于对广西脱贫攻坚推进情况的实地调研,我们认为,为确保打赢脱贫攻坚战、完成全面建成小康社会最艰巨的任务,应进一步完善精准识贫、精准施策和精准脱贫的体制机制。具体建议如下:
第一,提升扶贫开发工作的制度化、法制化程度。防止扶贫开发工作短期化,大力提升精准扶贫工作机制和产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助、社保政策兜底等扶贫措施的科学化、制度化程度,提升财政、金融、用地、科技、人才等方面扶贫支撑体系的稳定性、连续性。加快推动扶贫立法,对扶贫开发对象、扶贫开发规划、扶贫投入、扶贫开发项目管理等作出系统、明确的规定,使扶贫工作尽快走上法制化轨道。实现用制度预防贫困,用制度识别贫困,用制度帮扶贫困,用制度防止返贫,用制度提升扶贫精准度和成效。
第二,进一步完善扶贫开发工作的精确瞄准机制。应将扶贫开发与新农村建设区别开来,将现阶段扶贫开发的对象锁定在绝对贫困,重点集中于深度贫困,避免“富人当选”或选择少数村庄树样板、做盆景,保证扶贫开发扶真贫、真扶贫,提高有限扶贫资金的使用效率。通过进一步完善贫困人口精准识别指标体系及一票否决标准、基层民主监督机制、社会监督机制、第三方评估机制、动态调整机制等,提高贫困识别的精准性。推行贫困程度等级评估制度,分为极度贫困、深度贫困、较为贫困和一般贫困等不同等级,并采取一整套差异化帮扶措施。
第三,健全激发贫困人口内生动力的体制机制。继续宣扬自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富的优良精神。着力加强对贫困人口的职业技能培训和对贫困学生的教育支持,提升贫困人口自我发展能力,避免贫困代际传递。进一步发挥农民合作社、乡镇企业、龙头企业等经济组织的积极作用,增强贫困农民的市场竞争能力和抗风险能力。大力发展产业扶贫,通过“以奖代补”等形式,对开展产业项目的贫困户进行奖补。建立贫困人口就业能力评估与就业推荐机制,及与之相关联的扶贫待遇审核机制,对无故不接受就业推荐或不参加公益劳动的,强制取消扶贫待遇。
第四,充分发挥大数据扶贫、电商扶贫等新路径的积极作用。大力推进扶贫开发工作信息化、数据化,加大经费投入,建设全国统一的精准扶贫综合信息平台,完善数据收集、储存、分析和利用机制,加强基层扶贫信息人才队伍建设,以“大数据扶贫”助力精准识贫、精准施策、精准发力和精准脱贫。总结推广一些地区电商扶贫的经验模式,逐步破解电商扶贫面临的难题,提升贫困地区物流基础设施水平,建设完善电商平台,加大贫困地区电商人才培训力度,提升农产品品质并推进其品牌化,鼓励建档立卡贫困户依托电商就业创业。
第五,不断创新和丰富精准扶贫的方式方法。例如,综合考虑一些边境地区的贫困落后状况与国家兴边稳边的战略需要,建议国家将兴边稳边与扶贫开发进一步结合起来,尤其要加大对0-3公里边境地区脱贫攻坚的支持力度,从扶贫政策、产业布局、基础设施、公共服务、资金投入等方面对边境地区给予倾斜支持,大力鼓励群众在边境地区生产生活、稳居扎根。又如,针对易地扶贫搬迁后续产业发展难、就业安置难问题,可以研究设立产业扶贫引导基金、产业发展基金等扶持平台,撬动社会资本参与安置点产业发展,支持龙头企业、合作社或经济能人等带动搬迁对象脱贫致富。
 
 
课题组成员:李振京、李建新、胡杰成、赵春飞
执笔人:胡杰成、赵春飞
 
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