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我国各所有制经济产权平等保护问题研究
日期:2017年01月11日
 
 

李红娟
 


 
一、我国各所有制产权保护的制度现状
我国的产权制度是随着改革开放的不断深化而逐步建立和完善起来的。目前已形成了社会主义非公有制经济理论、方针政策体系,以公有制为主体、多种经济共同发展的格局。党的十三大提出要以法律手段保护非公制经济产权,党的十六大进一步提出了保护各所有制经济产权,促进非公经济健康发展的具体要求,党的十八大明确提出各所有制经济产权“平等参与、公平竞争、同等保护的原则”。2016年9月2日,中央全面深化改革领导小组发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,将平等保护各所有制产权提到了一个历史新高度。
改革开放以来,我国先后制定了一系列涉及调整财产关系的法律法规和政策,形成以宪法为基本大法,刑法、民法、行政法、经济法、商法、诉讼法等为核心的产权保护法律框架体系。各所有制产权平等保护制度通过党的政策予以确认,经过实践改革形成社会共识,通过法律逐步的合法化施以保护。我国逐步确立了各所有制产权的平等法律地位,不断的加强了对非公经济产权保护的力度,营造了各所有制产权平等保护的制度环境。
由于受传统体制重公有、轻私有经济意识和长期以来对非公经济制度供给不足等因素影响,各所有制经济主体的权益不能受到平等的保护,侵害私有产权的现象时有发生。企业家对人身和财产的安全产生焦虑,投资信心不足、参与经济制度改革热情不高、相当多的私营企业家投资移民海外。由此可见,加强对各所有制经济产权的平等保护,已事关改革开放大局和经济社会的长远可持续发展,是我国加快经济体制改革,完善社会主义市场经济制度的一项重要战略性任务。

二、各所有制产权平等保护存在的突出问题

(一)产权保护立法体系不完善,缺乏整体性和协调性

1、完整有效的产权保护法律体系尚未形成

产权保护法律制度在我国建立的较晚。尽管建国后我国先后制定了一系列涉及调整财产关系的法律规范,但这些法律规范所调整的内容只是侧重于对国家财产所有权和集体财产所有权的确认及保护,且往往只是从某一方面与财产权保护发生关联。我国法律制度对于私权的保护明显力度不足,对私有产权的法律地位、法律性质、法律关系等都缺乏统一明确的界定,目前尚无较为统一完整的财产法体系对我国的产权关系进行调整和保护。

2、私有财产权宪法地位不合理

在西方发达国家的宪法规定中,一般是将财产权的保护内容置于公民基本权利义务框架内,体现了宪法对于私有财产的重视与保障力度。我国宪法中,私有财产权制度仍然属于经济制度范畴,不属于基本权利体系,公民财产权保障规范的法律地位不合理。宪法对于公民私有产权的保护放在“总纲”中,而非“公民的基本权利义务”部分,这使得公民的基本权利义务在宪法规范上处于残缺状态。

3、各所有制产权保护法律内容缺乏协调性

刑法中规定的关于受贿罪、职务侵占罪、贪污罪、侵犯财产罪、破坏社会主义市场经济秩序罪等罪名,因所有制经济主体身份不同而进行分别设定,存在 “同罪异罚”或“异罪异罚”现象。行政法对于私有产权的保护相对薄弱。我国行政法中对于公民财产的保护更多的是侧重义务性的规定,忽视赋予权利性的制度构建,对于滥用国家权力、行政行为侵害私有产权的违规违法救济制度缺失。产权保护法律体系缺乏统一的法律适用标准和协调机制,有的甚至存在冲突,在不同的部门法中缺乏有效的衔接机制。

(二)公私财产保护力度存在较大差异,未能实现平等保护

1、公私财产采用非同等保护原则

在立法体系中,对公有财产采用原则性保护,对私有财产则是非原则性保护。对私有产权的权利义务规定不对称,对公私财产的保护从保护范围、适用标准到量刑幅度,做了区别对待。例如,同样是侵犯财产权,从公有单位向私营单位的资金转移,数额较大的将构成挪用公款罪,最高可判处无期徒刑,但从私营单位向公有单位的资金转移,不论多少,一般被视为“集资”、“入股”等等,根本与罪无关,因为刑法对此无明文规定。

2、民营企业和农村集体产权保护存在短板

在我国产权保护司法实践中,缺乏稳定、公正和可以预期的司法体系,私人产权得不到充分、有效的保护,各地普遍更加重视国有产权的法律保护,民营企业和农村集体产权保护存在短板。法律上对于农村集体产权的认知较为模糊,农村产权权能残缺,进入市场交易受到限制,不能实现其应有的经济价值,农村的土地权益保护处于混沌状态和弱势地位。行政权力滥用,随意侵害民营企业和集体经济组织产权。有些地方个人产权受到非常粗暴的侵犯,用各种莫须有的罪名侵犯、占有个人产权,甚至让一些企业家倾家荡产,送进监狱。[1]因为征地性质不明确、“公共利益”界定不清、导致地方征地宽泛化,有些地方为发展经济和追求政绩,进行农村集体土地的乱征强拆,农民采取自焚等极端的方式捍卫土地产权,引起极其恶劣的社会反应,影响和谐与稳定。

3、非国有产权侵权救济制度和追责制度不健全

 实现对各所制产权的平等保护,还需要有一套平等的、不偏不倚的侵权配套救济制度和违法违规行政行为追责机制。当非国有产权的权益受到其他市场经济主体或者行政主体的侵害,司法机关行使司法权力时,在行政干预司法和地方保护主义之下,往往因为缺乏有效的非公产权法律救济途径,行政违法违规侵权追责制度不健全,使得非公经济受到侵害进行权利救济困难重重,甚至遭遇二次侵权。

(三)行政干预和司法不规范,投资权益得不到有效保障

1、行政干预经济纠纷和司法不规范

对非公经济“依权监管”的格局依然普遍存在,司法机关的“地方化”和“行政化”已经严重影响到了民营企业权益的保护问题。立案难、胜诉难、执行难、司法成本高、维权周期长在地方保护主义情形下尤为突出。在处理产权经济纠纷时,司法不能公平公正对非国有企业做出裁决,司法执行过程不规范,司法执法随意性大,粗放执法,越权执法。例如,在定罪量刑之前,先采取人身强制措施,先查封扣押冻结资产、后量刑定罪,即使将来无罪释放,也会导致企业财产遭受重大损失。

2、非公经济产权保护政策落实不到位

从统计数据上看[2],近几年来,民营资本投资增速大幅下降,对产权保护不放心是民营企业投入比较弱的一个重要的原因。虽然自中央到地方各级政府均从不同层面出台了促进非公经济发展,保护非公经济产权的政策和规范性文件,但由于受传统观念、部门利益、宣传力度等方面的影响,从落实中央精神和政策的执行效果来看,并未达到理想的目标。特别是在市场准入、鼓励和引导民间资本进入垄断行业方面,存在开放力度不够,针对性不强、突破性不够、措施不够具体、落实不到位等问题。例如,在发展混合所有制改革方面,现有政策不能够很好的支持非公经济参与混合所有制改革,非公经济面临“不能混”、“不好混”、“不敢混”的两难境地。

3、政府缺乏契约精神和社会诚信机制缺失

一些地方部门受利益驱使,有法不依,有令不止、暗箱操作,损害民营企业权益。投资收益保护政策不理想,非公经济投资交易费用、投资资金成本、投资税费负担仍然较重。地方政府带头不守信,在招商引资中不能如约履行合同和兑现土地、税收等优惠政策,损害了非公经济的权益,动摇了非公经济企业家投资信心。社会诚信机制不健全,小股东利益不能得到有效的保护。职业经理人制度不完善,企业高薪聘请的职业经理人不能有效的履行其职责,甚至做出侵害企业法人的产权的行为。

(四)非国有产权市场准入不平等,资源配置不公平

1、市场准入条件的设置不公平

在市场经营活动法律制度安排中,市场准入规则和产权结构调整不利于非公经济,非公有制经济主体地位处于不平等地位。目前,在我国的基础设施和一些垄断领域(如电力、铁路、公路、民航、通信和市政设施等方面),因为各种条件限制和身份性的歧视,民营企业难以进入,民营资本很难发挥其应有的价值。在行政审批方面,对民营企业用地的审批程序和面积限制明显要严于国有企业和外资企业。

2、资源配置制度安排不平等

资源配置制度安排中存在身份性歧视,对于民营企业产权价值维护显失公平,民营企业在融资、生产要素获取、政策项目帮扶等方面都难与国企公平竞争。非公经济发展仍面临信贷支持、土地征用、人才引进、技术服务等生产要素方面的不公平待遇。现有的金融政策对民营企业尤其是小微企业支持不足,民间投资的资金来源主要是自身积累和借贷,甚至有不少来自地下钱庄。在政府补贴方面,一些优惠政策甚至将外资企业纳入优惠的范围,而将民营企业排除在外。

3、非国有企业税收制度有歧视

我国税收制度对非国有企业存在身份性歧视。在税赋方面非国有企业的税负明显高于国有企业,有些民营企业的实际税负超过30%,民营企业所得税重复征税,特别是中小企业和小微企业,在连续亏损的情况下依然需要缴纳税费,这使企业陷入困境。农村集体经济组织登记为企业法人,房产税、营业税、所得税等多项税费综合税负超过30%,在办理集体资产权属变更时,缴纳超过总额13%的变更费用,农民产权收益分红还需缴纳20%个人所得税。在税收优惠方面,国有企业享有一些减免税费的优惠,外资企业实行的是“超国民待遇”,而非公企业尚未达到“国民待遇”。

(五)产权保护法律制度衔接,监督机制尚未形成

1、产权行政保护与司法保护案件移送渠道不通畅

我国各地司法实践和改革创新中,对于产权保护的机制完善,从行政保护与司法保护制度衔接方面进行了各种有益的探索,但是各方主体责任没有明确界定,加之受地方保护、部门利益驱动影响等原因,产权行政保护与司法保护之间移送不及时或不移送,甚至“以罚代刑”的问题仍存在。

2、产权行政保护与司法保护信息共享机制不健全

在涉及产权保护的具体案件中,因产权行政保护与司法保护之间信息共享机制缺失、信息交流受阻,导致重复取证、重复调查,造成追究侵权责任难度增大,维权周期长、资源浪费等问题。产权保护行政执法与司法执法证据上不能有效衔接。行政证据在刑事诉讼司法实践中的运用,存在案件证据移送机制不完善、监督和责任追究机制不健全等问题。

3、产权行政保护与司法保护对法律适用不协调

刑事司法地区之间协助不完善,现行管辖制度规定范围过窄影响打击力度。上下法院之间的协同、司法机关与行政之间的衔接都有待进一步加强。公安机关与检察机关、不同的行政区检、法机关对司法解释有关非法经营数额认定理解不一致,对法律适用不一致,导致具体适用标准不统一。对司法鉴定缺乏统一规范,导致司法机关和行政机关对鉴定的结果认识不一致。司法困惑较大,影响了产权侵权犯罪的打击处理。

三、完善各所有制产权平等保护的对策和建议

(一)强化法治在产权保护中的核心地位

1、法律制度是产权最有力的保护方式

产权是人们基本利益中最为重要的组成部分,产权保护为公民的劳动成果和智力成果提供了安全的保障。社会成员的基本利益得到了尊重和有效的保障,法治国家才能由下至上的构建起来。产权保护法律制度的完善,是产权最有力、最基本的保护方式。有效的产权保护法律制度有助于增加市场交易主体的安全感和获得感,是市场经济的健康发展和社会稳定的制度基础。市场经济所体现的核心本质是法治经济,公民的财产权和人身权等基本权利得到有效保障是建立现代法治国家的首要任务。

2、产权保护法治化提高到国家战略层面

在我国的市场经济建设和发展中,产权保护的法治建设方面还存在很多不足,需要进一步改善。我国的产权保护法律制度存在立法法律体系不完善、司法衔接性差、产权保护不平等、执法不规范等诸多的问题,严重制约了相关领域经济的发展,扰乱了市场的正常秩序,激化了社会矛盾,影响社会的稳定和和谐。因此,必须把产权保护法治化提到国家战略的高度,从国家法律法规和中央政策设计上,高度重视产权保护法治化建设,突出法律和司法的核心地位和作用。

(二)从宪法上明确各类产权平等保护原则

1、从宪法上将产权保护与国家利益绑定

产权的宪法保护是西方发达国家的共识。面临产权保护亟需加强但又缺乏基础依据的困境,我国从宪法上明确私有产权平等保护的法律地位是产权制度完善之根本。建议从《宪法》上明确各类产权平等保护原则,加大私有产权和知识产权的保护力度。扩大《宪法》产权保护范围,建立违宪审查制度,从基本大法上将产权保护与国家利益绑定,并将其上升为国家战略;修改《宪法》第12条关于“社会主义公共财产神圣不可侵犯”之表述,笼统的规定“财产权不可侵犯”,体现公私财产的平等地位;对《宪法》第13条关于私有财产权保护的范围进行修订和解释说明,将私有产权保障的条款纳入公民的基本权利义务体系;细化第13条第3款对于“征收征用”的限制性条件的规定,明确“公共利益”的范围,避免以公共利益的名义,通过征收征用方式侵犯私有财产权;在宪法中增加知识产权保护的内容和方法,提高知识产权保护的法律地位。

2、在《宪法》中引入和建立违宪审查制度

违宪审查是指拥有司宪权的国家机关依照法定的程序,审查和裁决一切法律、法规、命令和处分是否符合宪法,并对违宪行为予以制裁的制度。[3]在我国的宪法中建立违宪审查制度,是将我国私有财产权保护制度落到实处,为公民产权侵权提供宪法救济的重要途径。通过违宪审查制度,对公民的私有财产的范围界定、取得的方式、手段等予以明确;对我国在市场准入、商标、专利、税收、质检、价格、海关等方面的制度规范进行违宪审查;对政府行政权力的行使范围和行使方式进行审查;审查政府是否严格遵循财产权保护的宪法原则,是否超越了宪法的授权范围、对私有财产权设置了限制性规定、甚至与宪法财产保护精神相矛盾等内容。

(三)清理修改不利于产权平等保护的规定

1、清理不利于公平营商的法律法规政策

要促进非公经济的健康发展,首先要从法律政策上营造公平的营商环境,清理修改现有法律体系中不利于私有产权保护的法规政策,确保公民和非公有制企业法人财产权不受侵犯。在法律体系中,淡化所有制性质,模糊投资人身份,平等对待和保护不同经济主体的产权,根据同股同权原则,构建实现股东投资平等、权利平等、收益分配平等的制度机制。补充和完善有利于建立平等、公正、公平的产权保护的法律条文和制度。健全投资者权益保护的法律环境,清理在贷款审批、利率计算、贷款担保、土地使用、税收等政策条件上不利于非公经济健康发展的歧视性政策,采用统一的衡量标准,制定不区分所有制的政策待遇,保障各所有制经济主体享有平等的权益。

2、修改和完善影响产权平等保护的法律法规

修改和完善《刑法》产权保护相关条款,明确界定量罪刑标准,慎用刑事手段介入经济纠纷。在《刑法》中增加对于微信、微博等互联网领域故意编造、发布虚假信息侵犯产权行为的惩处规定;修改与补充新的经济形态下知识产权保护刑法规则,加大对侵犯非公主体财产权犯罪行为的惩罚力度,对同一类犯罪行为在罪名、定性、内容、处罚、量刑上保持一致;修改完善产权保护行政法律法规,在《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律中明确行政强制行为的原则、手段、程序、救济方式等;出台宅基地管理和集体所有土地房屋征收法律法规,促进农村宅基地管理法治化,保障农村村民、村集体的合法、正当、公平的财产权益;在《宪法》、《物权法》等法律中,严格界定“公共利益”的含义、目的、范围,确定行政征收的法定条件、程序和补偿标准,以此避免以公共利益的名义,通过征收征用方式侵犯私有财产权;修订《国家赔偿法》,扩大赔偿范围和提高赔偿标准,将国家赔偿纳入统一的司法程序中,进一步缩短诉讼时间。

(四)确保司法权威和司法机关廉洁高效

1、引进司法审查原则

确立司法权威首先必须坚持司法优先,引进司法审查原则。现代法治国家往往又被称为“司法国家”,司法承担着平衡国家权力和缓解公民权利冲突的重要作用。“司法国家”最核心的要素就是司法审查原则在国家制度中的确立和运用。司法审查是现代民主国家普遍设立的一重要的法律制度,是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力活动进行审查的制度。[4]司法行政和司法审判的实践证明,司法审查是遏制和惩治行政不作为现象的有效武器和重要克星。[5]在处理公民产权侵权问题时候,由司法机关对于行政机关的行政行为是否合法做出司法审查,以司法审查的方式阻断不合法的行政行为,保护公民的财产性权利。

2、严格司法调查程序

加强司法人员素质教育,提高司法队伍的廉洁性和执法水平。严格规范政府机关在违法犯罪中调查的事项和程序。严格限制政府在调查活动中,随意进入民宅,随意查询、扣押、冻结、处理涉案财产的行为,在涉及扣押、没收公民财产的行政行为时,增加司法审查制度。政府不得法外设定权力,没有法律规定和依据不得作出损害公民、法人和其他所有制合法权益或者增加其义务的决定。规范经济犯罪初查制度,对涉及民营企业的经济犯罪初查,应履行与正式刑事立案一样的报批程序后才能进行调查工作。营造保护非公经济投资者财产安全和人身安全的法律环境,全面落实行政执法责任制度。纠正行政执法中不作为、乱作为、有案不立、有案不移、以罚代刑的行政行为。推行和落实政府权力清单制度,强化行政权力制约。探索设立产权争议调解中心和仲裁中心,建立专门的产权争议解决机制。探索建立产权保护基金,对侵权行为实行除司法救济外的社会公共救济机制,对受侵害的产权主体给予先行赔付,缩小侵权行为的不良影响,提高司法效率。

(五)完善行政保护与司法保护衔接制度

1、完善产权行政保护与司法保护法律适用规则

进一步加强执法衔接和协作,建立统一的行政机构与司法机构产权保护的执法标准。立法明确产权保护相关法律适用的标准。进一步明确有关商标侵权案件非法经营额计算标准。尽快出台有关侵犯商业秘密犯罪的证据规则和标准。尽快出台有关侵犯商业秘密犯罪案件受理、立案、侦查、结案等执法警务标准。尽快改革和完善知识产权司法鉴定制度。完善保全证据公正业务收费的标准。出台统一的公检法产权侵权司法鉴定标准。明确移送机关和被移送机关对移送案件进行监督的具体办法和责任后果。减少行政执法和司法执法的信息传输环节,提高信息传送的质量和效率。

2、完善区域管辖协调机制和法律救济制度

探索建立被侵权人所在地司法机关管辖制度。建立不同地区同一系统内司法机关之间产权案件情况通报机制。建立不同地区司法机关之间产权案件协调处理机制。对于一些跨地区的影响较大的案件,可以由执法机关组成联合办案组专门办案,不同地区联合调取证据,实现优势互补、合作共赢。建立产权保护维权司法救济和行政救济衔接机制,完善相关司法救济和法律援助制度。针对侵犯产权问题,制定规范有效的救济程序和方式,对弱势群体产权受侵害及时提供司法救济和法律救助。建立产权保护纠错机制,针对现实发生的破坏产权的事件,从案例研判入手,对存在的问题及时处理和矫正、进行经验教训总结,不断完善产权保护的社会环境和制度环境。


[1]李剑阁,下一步改革的两条主线:市场化取向,多种经济成分共同发展[J].中国改革,2013年第1期。
[2]据招商银行和贝恩公司的调查,出于保障财富安全目的而移民的比例高达43%。参见招商银行和贝恩公
司:2011年中国私人财富报告.
[3]董和平.宪法学.第2版[M]..北京:法律出版社,2007:124.
[4]李升元.中国行政法导论[M].北京:中国人民大学出版,2014.05:172.
[5]刘武俊.预防行政不作为需要刚性屏障.[N].京华时报,2014-01-19.
 

 
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