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破解东北经济转型发展的体制机制问题
日期:2017年01月11日
 
 

王琛伟
 


    编者按:8月29日,我所举办了2016年度第3期中青年论坛,科研处副处长、副研究员王琛伟做了“东北转型发展中的体制机制问题”的主题报告。王琛伟着重就制约东北发展的体制机制问题、破解体制机制问题的思路建议,进行了深入讨论。王琛伟认为,长期以来,东北地区计划经济体制的影响根深蒂固,政府“管理”经济的色彩非常浓厚,市场经济体制很不完善,国有大企业在经济中分量过重,民营企业、中小企业发展不充分。偏重、偏大、偏国有的结构性问题与体制性问题相互缠绕,加之东北地区对外开放程度不高,缺乏倒逼改革的外部动力,使得东北地区经济体制改革困难重重。破解东北经济转型发展的体制机制问题,必须推动建设政府管理体制改革试验区,分老工业基地、资源型地区两类建立深化国企改革试验区,建立以东北自由贸易区为核心的对外开放新体制,多措并举强化企业创新能力,切实增强东北经济转型发展的内在动力与活力。
    党中央、国务院历来高度重视东北发展问题,2015年7月和2016年5月,习近平总书记已先后两次到东北调研,并就振兴东北问题发表重要讲话。同时,自2003 年开始实施“振兴东北”战略以来,中央多次制定出台支持东北发展的政策措施,今年年初,又出台了《关于全面振兴东北等老工业基地的若干意见》。在历年来多项政策的持续推动下,东北经济曾一度进入快速增长期,2003-2007年,东北GDP增速保持在两位数;2008年至2012年,增速持续快于东部地区。但是,在经济进入新常态以后,东北经济发展数据已连续两年位列全国末位,“新东北现象”再次严重困扰东北经济发展。当前,加快推动东北经济转型发展,探索破解制约发展的体制机制问题已经成为当务之急。
一、制约东北经济转型发展的体制机制问题
东北老工业基地在我国工业体系建设中,做出过历史性重大贡献,具有极为重要的战略地位。但是,改革开放以来,东北地区以往计划经济体制下的诸多优势条件逐渐消失,东北经济本身存在的一些体制性、结构性问题逐渐凸显,进入经济新常态以来,又受到诸多外部因素影响而集中爆发,严重影响到经济可持续发展。制约东北发展的体制机制问题主要表现在五个方面。
(一)计划经济影响根深蒂固,政府“管理”经济色彩非常浓厚
建国初期,国家将关系政治、经济命脉的国有大企业、军工企业大量布局东北,这是东北经济有别于东南沿海地区的突出特点。东北地区最先进入计划经济,是受计划经济影响最深的地区。虽然市场化改革多年,但经济发展仍然是政府主导模式,政府习惯于“管理”经济,市场决定作用还远未发挥。一方面,政府过多干预微观经济,特别是对国有企业干预更多,真正有效的市场经济体制还未形成。另一方面,政府该管的却没管,在公共服务、市场监管等方面存在严重职能缺位。
(二)国有大企业经济分量很重,完善的市场体系很难形成
辽、吉、黑三省,国有资产在工业企业中的占比分别达到45.8%、54.1%和64.7%,远高于广东(23.4%)、江苏(18.0%)等东南沿海省份。民营企业、中小企业发展不充分,市场发育不完善。由此造成三方面严重后果:一是企业制度落后、创新动力不足,设备、技术更新缓慢,产品严重老化,难以适应市场需求。二是企业办社会、厂办大集体、独立工矿区、棚户区改造等一些历史遗留问题,迟迟未能彻底解决,给企业造成沉重负担。三是容易导致民营经济产生“大国企依赖”,脱离了国企扶持,民营企业很难单独生存。
(三)对外开放程度不高,缺乏倒逼改革的外部动力
东北地区虽居东北亚跨国贸易核心区域,但是周边贸易环境较差,东北地区成了事实上的贸易死角。一是朝韩对立使得周边局势处于“准冷战”状态。二是俄罗斯与中国体制差异较大,大规模企业自由贸易障碍较多。三是日本与东北在制造业方面存在潜在竞争。在关键技术方面,日本始终对中国严防死守。较低的对外开放水平,让东北地区缺乏倒逼改革的外部压力和动力。
(四)“官本位”思想浓重,阻碍了体制机制转轨
虽然市场经济体制改革不断深入,但仍有很多人过分迷信行政权力的效用,在政府行政活动中法治观念不强,“权力至上”观念根深蒂固,用权力、人情干扰依法行政的情况时有发生。不少官员对计划经济管理模式存在路径依赖,不舍得放弃手中“实权”,对于市场化改革积极性不高。不少地方政府经常对企业人事、经营等诸多事务进行干预,实际是在破坏市场经济运行规则。
(五)结构性问题与体制性问题相互缠绕,进一步阻碍了体制改革的步伐
东北经济仍然严重依赖重工业,结构性矛盾非常突出:一是传统重化工业比重高,依赖性强,发展难度大,产业升级任务很重。目前,东北重工业占二产比重仍达75%以上,高于全国平均水平5个百分点,很多产业产能过剩,企业效益低下、发展困难。二是新兴产业虽然发展快,但是规模小、比重低,不足以替代传统产业的支柱地位。以辽宁省机器人、航空制造产业为例,2014年增长分别高达30%和10%,但占二产比重分别还不到1%。三是资源型地区正处在“资源陷阱”中,产业结构单一,创新能力不足。加之,近年来东北地区资源逐渐枯竭,能源资源需求大幅压缩。诸种原因导致资源型城市经济发展非常困难。
东北经济的结构性问题与体制性问题相互缠绕,给市场化改革造成极大困扰。由于占主导地位的重化工业中分布着大量国有企业,而这些国企体量太大,在经济中分量过重,以至于地方政府对这些企业不敢放手,也不舍得放手。这种情况让地方政府陷入“强化扶持”与“减少干预”的两难境地,让这些没有市场前景,产能过剩企业垂而不死,严重制约着市场化改革的进程。
二、破解东北经济转型发展体制机制问题的对策建议
在新的形势下,破解东北发展体制机制问题,推动东北转型发展,必须坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念,牢牢抓住“一带一路”建设、新工业革命、国际运输线开通等重大战略机遇,以深化政府管理体制改革、国有企业改革为重点,加快推动社会体制配套改革,同步推进经济结构优化升级,着力增强企业创新能力,切实解决历史遗留问题,深化对东北亚、对欧开放合作,充分发挥市场对资源配置的决定作用,增强东北经济转型发展的内在动力与活力。
(一)推动建设政府管理体制改革试验区
第一,探索推动政府管理体制改革。根据老工业基地、资源型地区不同特点,以合理界定政府职能作用边界为主线,以建立健全政府责任体系和权力清单为重点,以政府职能行使市场化社会化和建立服务承诺制度为突破口,全面深入推进政府管理体制改革,努力将政府建设成为与现代治理结构相衔接、与市场经济体制要求相配套的,职能优化、行为规范、运转协调、公民参与、公正透明、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
第二,加快构建科学的政府组织结构。一是在横向上,以政府职能为基础,因事设岗,明晰各部门职责边界,合理调整、整合政府职能部门。推动县、镇级政府在明确划分财权、事权基础上,实施“大部门制”综合管理模式。二是在纵向上,推行扁平化行政管理体制,推进省直管县改革,进一步加快推进“乡财县管”。三是积极稳妥地推进县改市和经济强镇管理体制改革。
第三,推动政府职能行使高效化。一是构建明晰的政府责任清单,建立客观、可量化、简明化的行政考核制度,实施长期动态化考核,加强自下而上考核。二是创新政府管理方式,在公共服务的提供方面引入市场竞争机制,增强竞争性,提高政府行政效率。三是建立政府服务承诺制度。建立首问负责人和单位领导人责任追究机制,完善未实现承诺情况下的政府补救措施。四是充分利用现代科技手段,优化和公开行政管理流程和信息流程。
第四,推动政府治理方式民主化。一是建立健全系统决策机制,推动政府决策体系由领导者内部决策转向依靠信息、智囊、执行、监督、反馈等多系统支持。二是健全公民参与机制。凡重大改革措施或直接关系人民群众切身利益的政策出台之前,要充分倾听群众意见和呼声。建立科学的公民利益表达和处理机制。三是强化社会监督和舆论监督,促进政府部门廉洁高效工作。
第五,推动政府管理制度法治化。一是加快建立重大决策的合法性审查制度。二是推行权力清单制度,界定每个职能部门、每个岗位的职责与权力边界。三是实现权力监督阳光化。将政府机构规模、行政开支预算,公务员薪酬水平,公务员廉洁情况等定期向社会公布。实行政府事务公开质询制度。完善官员财产申报制度。加强对关键部门和重点岗位的行政权力制约和监督。
(二)建立深化国企改革试验区
第一,根据老工业基地、资源型地区国企不同特点,分别设置国企改革试验区。老工业基地国企改革,更加注重原有僵化体制的打破和现代企业制度的构建,更加突出技术、设备更新改造,让老企业焕发新活力。资源型地区国企改革,更加强调打破资源依赖,走出“资源陷阱”,注重产品结构转型和产业链延长。
第二,探索商业类、公益类国企分类改革、分类监管和分类考核。对于商业类国企,重在培育市场竞争主体,提高企业竞争力,重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。对于公益类国企,重在提高公共服务质量和效率,加快建立行业标杆制度,能向市场放开的应引入市场机制,重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力,考核中要引入社会评价。
第三,推动混合所有制改革。鼓励民营企业参与国企改制重组;通过境内外整体上市、增资扩股、出让产权等方式,稳步推进投资主体多元化,提升企业活力和效率。推动地方企业与中央企业联合重组,培育具有较强竞争力的大企业集团。规范国有产权交易和股权转让程序,防止国有资产流失。
第四,推进现代企业制度建设。完善公司治理结构,建立健全市场化选人用人和激励约束机制,取消国有企业经营管理者的行政级别。抓好国有企业重大信息公开,推进省属国企负责人薪酬和履职待遇管理制度改革。深化省直机关直属企业脱钩改革。
第五,加快解决厂办大集体、企业办社会、独立工矿区搬迁、“债转股”和“壳企业”等历史遗留问题。一是进一步深化养老、医疗、教育、社会保障等社会领域改革,化解改制企业职工后顾之忧。二是在企业资产确权、搬迁安置、货币补偿、社会保障、职工再就业等方面,给予充足优惠政策,保障职工合法权益。三是尽快设计改革成本分担机制,多渠道筹集改制资金,由中央政府、地方政府、企业、职工共同分担改革成本。四是通过市场化方式解决产权流转问题,避免暗箱操作和腐败行为。
(三)构建完善的市场化发展格局
第一,构建以东北自由贸易区为核心的对外开放新体制。依托辽宁沿海经济带,选取大连长兴岛和营口港周边,设立中日韩自由贸易区;在黑龙江设立哈尔滨自由贸易区,强化对俄贸易,用好哈欧铁路,加强对欧贸易;在珲春—图们江区域设立中俄朝自由贸易区;在满洲里设立中俄蒙自由贸易区。以自由贸易区为龙头,充分加强沿海经济带合作、沿边合作、跨境合作以及各省区联动协作,促进东北地区与东北亚各国的全方位经济合作。
第二,加快建立开放统一、公平竞争的现代市场体系。完善公平开放透明的市场规则,健全市场监督机制,规范市场秩序。推动土地、资金、劳动力等要素市场建设,建立东北地区一体化区域性金融中心。严格保护企业产权、企业经营活动,促进各种所有制市场主体平等竞争、相互促进。建立统一的信用信息平台。
第三,推动构建民营经济发展试验区,创造公平竞争环境,消除一切不利于民营经济发展的体制机制障碍。探索民营经济在市场准入、监管、公平竞争和金融创新等方面配套改革措施。严格加强民营经济产权保护,切实改善创新、创业环境,放宽民营企业市场准入领域。指导企业构建现代企业制度,特别是支持解决家族企业粗放式管理问题,提升技术创新活力和市场竞争力。
(四)推动产业结构在科技创新中转型升级
第一,破解东北转型发展体制机制问题,必须统筹推动产业结构优化升级。进一步充分考虑东北地区特殊的历史渊源、特殊的气候条件、特殊的资源禀赋、特殊的发展阶段,以及各地区的资源环境承载能力,统筹人口分布、经济布局、城市格局和基础设施建设,进一步明确东北地区的产业发展定位。
第二,增强东北经济科技创新能力和动力。充分用好东北原有的科技资源优势,进一步深化科技体制改革,转变政府管理科技模式,切实规范技术市场秩序,完善促进创新的制度保障,搭建完善的科技创新平台,积极营造良好的创新环境,完善创新人才培养、引进、使用的体制机制,激发每个企业、每个个人的创新动力,不断推出创新产品,增强区域创新活力和企业竞争能力。
第三,构建促进国企创新的动力机制。在国企内部,建立科技创新评价奖励机制,将创新成果与科研人员待遇、晋升挂钩。对产生重大贡献的科研人员,应采取创新成果转化提成、个人技术入股、课题招标、项目承包等多种方式,给予物质和精神奖励。构建知识产权创造、应用、保护体系,培育知识产权交易市场。
第四,创新产业发展方式,破除大项目、大投资路径依赖。东北未来发展必须走可持续发展、永续发展道路。大力挖掘矿产资源精深加工潜力,延长产业链,推进资源开采与深加工产业一体化发展,全力推动接续产业和替代产业发展。依托科技和人才资源优势,优化科技创新资源配置,打破地区封锁和市场分割,构建全方位、多层次科技创新促进机制。
第五,构建促进资源型地区转型发展的体制机制。一是加快资源开发补偿机制建设,完善资源价格形成体系,改革资源税费体系。二是加快衰退产业援助机制建设,建立健全资源型城市可持续发展准备金制度。三是赋予资源型城市政府更多的事权和财权,化解资源型城市财政困难,为资源型城市顺利转型提供支持。
 
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