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负面清单概念剖析和几个重大关系解析
日期:2016年09月07日
 
 

郭冠男
 


    十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”制定和实施负面清单制度已经成为当前激发市场活力、改善政府与市场关系、推进改革进程的重要着力点。但负面清单在我国仍是个新事物,未来要在国家经济管理制度框架中发挥重要作用,势必要求先理清它与现有相关管理制度的关系,这是当前制定和实施负面清单制度的必要工作和重要基础。
一、什么是负面清单
负面清单是市场准入管理制度的一种模式,核心机制是通过列出禁止或限制投资的清单实现清单之外“法无禁止即可为”,这是用法律约束政府权力的典范,可以有效压缩政府在外商投资准入中的“剩余决定权”。相比“正面清单”规定“可以做什么”,负面清单是一种更为开放、更为透明的市场准入管理模式。我国将负面清单这一概念和思想进行了引申和扩充,不仅要对外资实行负面清单管理模式,同时对内资也要实行负面清单管理模式。在研究中,将对内外资同时适用的负面清单称为“市场准入负面清单”,只适用于外资管理的负面清单称为“外商投资负面清单”(后文中将延用这两个名称)。
二、负面清单与《产业结构调整指导目录》的关系
从现有研究来看,对负面清单和《产业结构调整指导目录》的关系认识存在很多误区,认为二者仅是模式不同,并提出负面清单可由《产业结构调整指导目录》调整制定、负面清单是用来代替《产业结构调整指导目录》等观点。基于此,本文将重点剖析二者的关系。
(一)负面清单和《产业结构调整指导目录》功能定位完全不同,准入管理的角度和标准大有差异
第一,负面清单与《产业结构调整指导目录》的功能定位不同。根据十八届三中全会《决定》中的定位,负面清单是对市场准入关系进行调整的制度和方式,手段是改变政府与市场的关系,压缩政府在市场准入中的“剩余决定权”,确保各类市场主体能够依法平等公平进入市场,仅在市场准入时对增量直接发挥作用。而《产业结构调整指导目录》是通过行政手段促进产业结构调整,不仅在准入时对增量管理,还要对存量进行管理。因此,二者中一个是调整政府和市场在市场准入时的关系,一个是调整产业结构,在我国经济管理制度框架中的功能定位存在重大差别。
第二,负面清单与《产业结构调整指导目录》的准入管理角度存在差异。《产业结构调整指导目录》对其中的限制类和淘汰类均禁止新建,即禁止准入,禁止准入的出发点是调整产业结构,对象是生产工艺落后的产能。而我国实施负面清单是从发挥市场的决定性作用出发,目的是构建公平开放透明的市场规则,主要应从是否涉及国土安全、生态安全、重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等角度出发,判断是否列入清单。清单条目与目录必有交叉,但由于二者条目选择角度不同,并不完全重合。
第三,《产业结构调整指导目录》无法实现负面清单有条件准入的功能。首先要指出,《产业结构调整指导目录》中的限制类不同于负面清单中限制类的概念,二者仅是使用了同样的名称。负面清单除了列出禁止准入类,更重要的意义是要穷尽列出所有限制准入类及对其的管理措施,在有必要的领域通过特别措施(如行政手段)管理准入。当前市场主体在进入市场时,对其是否涉及某些管理措施无法通过《产业结构调整指导目录》获知,这些措施散落在相关法律法规中。负面清单的重要功能之一就是通过清单列明限制性管理措施