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关于供给侧结构性改革的认识和建议
日期:2016年09月07日
 
 

孙长学
 


    推进供给侧结构性改革是贯穿“十三五”时期的重大举措。在中央财经领导小组第十一次会议上,习近平总书记提出,在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,着力提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力,推动我国社会生产力水平实现整体跃升。当前,“供给侧结构性改革”已成为各地方各行业贯彻落实近期和“十三五”任务的重要指引,也成为了学界和社会各界讨论的热点问题。以下着重分析供给侧改革的核心和实质,在借鉴国际经验的基础上,就我国供给侧结构性改革的体制改革任务提出一些建议。
一、关于供给侧改革的内涵及理论创新
供给侧的核心要素是“生产要素(劳动力、资源或土地、资本);创新要素和制度要素”,需求侧的核心要素是“投资、消费、出口”。供给侧结构性改革的重心不是刺激要素供给,而是改善要素效率,其核心是推动供给结构优化调整,增加有效优质供给,剔除无效低质供给,通过创新制度供给,以改革攻坚克难为关键来解放和发展生产力的长期行为。
目前,我国经济增长的传统模式难以为继,结构转型十分艰难。传统供给普遍过剩、有效供给不足、供需错配日渐突出。土地、资本、劳动力要素支撑力衰减,投资的边际效益在递减、国内投资特别是民间投资增长乏力。社会消费品零售总额增速总体上有所放缓,进出口均出现下滑。另外,随着人们生活水平的提高,大众的消费需求层级不断提升,传统的供给方式不能满足新需求,新消费、新经济正在孕育、拓展强劲市场空间,有需求但没有相应的供给来匹配。
供给侧结构性改革的本质是改革,强调体制改革和结构调整,是党中央经济判断和治理思路的转变。政府减少对现行供给要素市场的约束,从政府主导和管理经济更多转到让市场在资源配置中发挥决定性作用,增加有效供给,释放新供给。
供给侧改革的内涵是,从供给、生产端入手,通过降低企业税负、减少生产领域的交易成本、促进投资者更有效地进入各生产领域等改革措施,最大限度地释放生产力,提升企业竞争力,促使资源转向新兴领域、创新领域,创造新的经济增长点,最终实现经济结构的转型和可持续发展。
二、关于供给侧改革的国际经验借鉴
2008年金融危机以后,国际上对于结构性改革的探讨盛极一时,不仅中国等发展中国家需要进行若干结构性改革,美国、欧洲、日本等发达经济体也都在进行结构性改革。尽管我国目前所处时期有很多与英美的改革背景有所不同,但英美国家的经验仍然有很多值得借鉴之处。为了解决20世纪80年代的滞胀问题,里根经济学和撒切尔主义均采用货币主义观点紧缩货币,也采用了供给学派的结构性改革。里根经济学侧重减税,撒切尔主义更侧重国企私有化。
在2008年金融危机爆发以来的七年多时间里,以美国为首的西方发达国家采取了多种刺激手段,但仍然问题重重,经济复苏步伐缓慢。其背后隐藏着多种非常深刻的结构性矛盾,需要进行更为深刻和广泛的结构性改革。美国突出的结构性问题是虚拟经济过度膨胀,相应的改革重点是如何振兴实体经济。美国政府为应对金融危机和促进经济复苏,在实施财政、货币刺激政策的同时,推动财政、金融、产业、移民、医疗、教育、就业培训等方面的结构性改革。明确提出减赤、金融监管改革、再工业化、制造业回流、五年出口倍增计划以及支持创新等战略举措。我国目前所处时期和面临的形势与日本、韩国的改革背景相似,日本、韩国的改革经验非常值得借鉴。
(一)减少政府干预,激发市场活力
无论是减税,还是降低门槛、放松各种管制,都是减少政府的过度干预,激发市场的活力。我国当前也存在政府干预经济过多的问题,金融、电信、能源、交通、教育、医疗卫生等诸多领域对民营企业开放程度低,且还存在一些价格管制。
(二)大力疏解过剩产能,淘汰和清理僵尸企业
当前我国面临从高速增长向中速增长转换的增速换挡期,与日本上世纪70年代很像。只有坚定地推进供给侧改革,大力疏解过剩产能,淘汰和清理僵尸企业,放松服务业过多的准入限制和管制,培育新增长动力和构筑新增长平台,切实使市场在资源配置中起决定性作用,才能顺利实现经济平滑增速换挡。
(三)降低企业实际税负
经济增长速度下滑,企业经济效益下降。应进一步制定中小企业税收减免政策,为企业减低税负。同时,产业结构要实现转型,必然需要从粗放式经营向集约化经营转变,需要推动企业降低能源资源消耗。实施结构性信贷优惠政策,引导银行信贷资金流向中小企业,降低中小民营企业的融资成本。进一步调整社保缴费水平,帮助企业降低劳动力成本。
(四)大力推动国企改制和重组
我国当前虽然没有面临滞胀的局面,但经济的结构性问题不亚于当年的英美。国有企业占用着大量的经济资源,却低效率运行着,对经济构成拖累。此外,体制内企业获得银行贷款相对容易,而民营企业很难获得贷款,导致央行即使再“放水”,金融活水也大都流向了国有及其关联企业,民营企业融资成本依然高企。
(五)强化民生投资
深化医疗体制改革,尽快推行全国医保联网,将城乡居民纳入全国统一的医疗保障体系。加快公租房体系建设,通过政府回购,采用资产证券化、房地产信托等方式,尽快推动三、四线城市去库存。应该避免通过个人加杠杆的形式,实现房地产去库存。推动教育体制改革,以提高人口素质为目标,逐渐推动应试教育体制向实用型教育体制转变。推动教育领域的对内对外开放,鼓励引进国际优质教育资源,放开社会资本办学,增加优质教育资源供给,实现多元化的教育业态。
(六)大力发展新兴产业增加有效供给
进一步放宽金融、电信、文化传媒、教育、医疗等服务业领域的管制,实现与消费升级同步发展的服务业升级,尽快形成新的经济增长点。制定鼓励企业加大研发投入的政策,引导企业加大研发投入,提高企业创新能力。通过实施投资抵免税、降低个人资本利得所得税等方式,鼓励长期投资,引导社会资本投资股权投资领域,将大量社会资本引流到新兴产业领域,促进新兴产业的发展。
三、关于推进供给侧改革的体制建设重点
从供给侧改革目标任务出发,本文尝试初步建立供给侧改革的逻辑框架。发挥政府和市场两方面作用,在注重传统要素供给的基础上,要更加重视创新供给和制度供给。要素供给主要从提高要素供给质量和改善要素供给结构入手。创新供给要在突出技术创新同时,要着力推进企业家精神、组织创新和商业模式创新,以此改善优化供给主体,促进新经济发展。制度创新是供给侧改革的关键环节,但也是当前的薄弱环节,要加快推进提升政府服务、促进市场竞争、完善基础性制度和市场经济法治建设,放松供给约束,不断提高制度供给质量。
 (一)围绕提高要素供给质量,提升供给能力
我国经济增长对土地、劳动力、资源等一般生产要素过度依赖,而技术、人才、知识等高端要素投入相对较少,导致我国的经济增长越来越依靠增加要素投入而不是着力于优化要素配置,提高要素供给质量改革势在必行。
提高人口和劳动力供给质量。推进人口供给改革,跟踪评估全面二孩政策,适时放开三孩或放开生育,促进生育率向替代水平回归。从源头上提高出生人口素质供给服务改革,借助“互联网+”全面提升人口生育优质公共服务供给。全面推进义务教育优质资源供给侧结构性改革,主动顺应人民群众从上学难到上好学难的需求变化,促进义务教育均衡优质发展。推进高端创新型人才供给改革,打通和建立企业与事业单位双向自由流动渠道。建立覆盖城乡全体劳动者的技能培训制度,构建终身职业培训体系。
提高资本要素供给质量。建立统一的金融监管制度框架,成立金融监管委员会(或金融监管局),加强互联网金融业的监管。推动国有背景的金融机构进行混合所有制改革,建立长期有效的激励和风险约束机制,提高资金配置效率。进一步完善多层次资本市场建设,打通不同层次市场间的转板机制。创新养老基金的投资渠道和方式,加大资金储备。
提高土地要素供给质量。创新多元弹性的土地供给方式,分档定制出让年限,降低土地特别是工业用地成本。支持企业参与“三旧”改造,提升低效土地利用效率。深化集体建设用地试点改革,扩大新增用地供给。健全工业用地集约节约利用机制。
(二)围绕优化要素供给结构,推动形成新供给
推动存量要素盘活利用,形成新供给。采取政府收购来报废设备的方式,重新盘活释放衰退产业和过剩产能占用的存量要素资源。设立特定产业基金,制定结构化信贷政策,推动国企改制,实现落后产业的并购和重组。借鉴二战后美国大规模培训退伍军人的案例,优先将“僵尸企业”下岗职工纳入培训和就业创业计划。
着力增强创新要素新供给。创新财政科技投入方式,更多运用财政后补助、间接投入等方式,逐渐形成无偿与有偿并行、事前与事后结合的多元投入机制。支持传统制造业技术改造升级。加快科技创新平台建设。增强科技金融服务供给和科技金融体系建设。
 
(三)围绕形成合格供给主体,推动供给侧改革
建设平等竞争的企业主体。落实深化新一轮国企改革,推动建设富有效率和公平竞争的新型国有企业市场主体。建立高素质民营企业家成长机制,培养形成大批现代治理制度下的“创二代”民营企业。支持企业打造百年老店和品牌。注重扶持新兴市场主体提高创业成功率和企业存活率。
建设合格公共服务主体。打破现行事业单位体制,推动合格公益型公共服务主体供给。探索建立一批法定机构,实现传统事业单位治理结构转向法治化、现代化。
建设合格社会组织主体。要加快培育以各类型企业和各行业企业为主体的商协会自律协调机制。加快人民团体去行政化等社会治理改革,推动形成大批合格社会组织主体。对公办和民营的两类公益性组织纳入一个管理体系,一视同仁,同等参与政府购买服务。
(四)围绕放松新经济供给约束,推动供给侧改革
以服务业市场开放为重点,推动供给侧结构性改革破题。分享经济、服务经济正在成为经济发展的新动能。目前,分享经济和服务业市场准入仍然存在不少政策空白和禁区。总体上看,服务业市场开放既是市场化改革的短板,但也可能成为市场化改革的重头戏,并由此释放巨大的改革红利。建议在文化创意、养老服务、医疗、教育、金融、保险、电信等领域加强顶层政策设计,统一部署,出台指导性改革文件和方案,进一步鼓励、支持社会资本进入服务业。
(五)围绕增加基础性制度供给,推动供给侧改革
当前,比较重要的几个基础性制度供给方向是:
提升政府治理体系和能力的基础性制度。完善政府权力清单管理制度。加快政府适应“互联网+政府治理”模式转换,建立适应互联网时代的新型政府治理结构。健全政府科学决策和政策科学性的基本制度。当前,特别需要大刀阔斧改革政府投资体制、深化行政审批改革和加强推进放管服联动改革,建立基于互联网基础上的政务基础性制度升级版。
加快现代市场经济的基础性制度建设。健全产权保护的基础性制度体系,只有在法治化基础上有效保护“恒产”,才能从根本上保护企业家持续投资创业的“恒心”。社会信用体系建设,完善市场主体信用评级标准,实施分类管理。建立健全企业信用动态评价、守信激励和失信惩戒机制,推行企业产品标准、质量、安全自我声明和监督制度,营造诚实、自律、守信、互信的信用环境。建立市场主体能进能出的制度化进出程序和退市制度。
围绕信息供给及“互联网+”基础性制度。支持建设政务大数据开放创新试点。打通各级各类服务渠道、业务流程和政务数据,形成适应互联互通共享需求的“大渠道”、“大平台”、“大数据”联动政务服务格局。支持地方“互联网+”政务服务改革与上级有关部门的接口顺畅对接。建立基于信息互通共享的大市场监管体制。
保护企业家精神和工匠精神的基础性制度。保护企业家精神的基础性制度。保护工匠精神的基础性制度供给。保障健康政商关系的基础性制度供给。当前,要着力依法保护企业和企业家合法财产不受侵害、合法经营不受干扰,努力营造民营经济发展的良好舆论环境,保护和提振非公经济企业家信心。建立政企廉洁联动工作机制,坚持惩治和保护并重原则,建立查办案件涉案民营企业正常经营保障机制。制定政商关系指引,促进政府与企业良性互动,营造风清气正的国际化营商环境,提高地方发展动力。
加快适合我国特点的医疗养老等民生基础性制度供给。构建更加公平有效的健康服务体系,建立强制性的分级诊疗制度。建立符合国情的医养结合体制机制和政策法规体系。加快有于利于增加有效供给的高端医疗服务市场开放。
进一步发挥各类改革试验区的制度创新供给作用。增强改革试点试验地区在改革经验创新转化上的供给功能。建议实施差异化的改革试验试点模式和有区别的改革政策,加大改革政策信息供给。完善形成常态化、制度化的改革试验试点评估制度,及时转化复制评估认定基本成熟的改革经验。要逐步建立起各种类型的改革试验试点创新竞争机制,加大改革创新的自主权和积极性,同时探索实施改革试点退出机制,让一部分长期推进改革没有成效、名不副实的试点试验区有“摘帽”的危机感。
(六)推进供给侧改革需要注重培养供给侧精神
我国经济正处于转型升级的关键阶段,涵养中国的现代制造文明,提炼中国制造的文化精髓,将促进我国制造业由大国迈向强国的转变。在推进供给侧改革总体部署下,政府与企业要能够转变思维、携手并进,让生产理念回归工艺思维,让干事创业热情竞相迸发,让经济发展回归实体驱动,以“供给侧精神”助推企业转型升级、助推中国经济转型升级。这之中,一是要培养视质量如生命的质量至上精神,二是培养以用户市场需求为导向的精益精准服务精神,三是培养持之以恒的持续创新精神。


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