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英国剑桥大学Michael Pollitt教授谈英国电力体制改革
日期:2016年09月07日
 
 
    近期,英国能源政策专家、剑桥大学教授Michael Pollitt访问了国家发展改革委体改所,并做了关于英国电力体制改革经验的介绍。Michael Pollitt教授在介绍中把英国电力体制改革历史大致划分为两个阶段,早期阶段的目标是促进市场竞争,近期阶段在市场竞争的基础上,综合考虑可再生能源、气候变化、实现政府去碳化政策目标。有关内容和主要观点如下。
一、关于英国电力私有化改革背景及早期改革历程
Michael Pollitt教授介绍了英国电力体制改革的背景、目的及早期三阶段改革历程。他指出,在英国进行电力私有化改革之前,电力企业已经不再是上下游高度整合独家垄断的局面,而是已呈现出比较分散的格局,并且企业已经能够盈利并收回成本。但在英格兰和威尔士等区域,在发电、售电等领域仍保持垄断结构。因此,英国电力私有化改革的背景是撒切尔政府推崇私有制、市场化和自由化,改革的目的不仅是为打破垄断,还主要考虑到为电力企业提供更好激励机制,保证其有动力进一步提高运营效率和投资收益。英国的电力改革自上世纪90年代初开始,早期改革历程可划分为三个阶段:
——第一阶段:行业结构重组、私有化和建立电力库模式。英国电力改革是立法先行,在1989年,英国议会通过了《1989年电力法》。在英格兰和威尔士,原中央发电局拆分为三个发电公司(国家电力公司、电能公司和核电公司)和一个输电公司(国家电网公司)。然后,将分拆后的公司和原有12个地方电力局逐步实施私有化。在苏格兰,南苏格兰发电局和北苏格兰水电局在私有化后股份全部售出,成立了苏格兰电力公司和苏格兰水电公司,统一经营发、输、配、售电业务,各部门独立核算。北爱尔兰电气服务部在1992年私有化中将所属4个发电厂售出,同时成立了北爱尔兰电网公司,经营输电、配电和零售业务,并于1993年转变为股份制公司。
在进行电力行业结构重组的同时,英国电力工业开始引入市场机制,建立了竞争性的强制电力库。在这种模式下,电力输出超过5万千瓦的电厂必须持有发电许可证,通过电力库进行公开交易(直供除外)。供电公司、批发商、零售商及用户(除直供用户之外)也必须通过电力库来购买电力。一个名为电力联合运营中心电力市场交易机构成立,由国家电网公司负责运营。
——第二阶段:建立新电力交易制度(NETA)。由于强制电力库存在定价机制不合理、市场操纵力等问题,2000年7月28日,英国议会批准了新的公用事业法案,对电力市场的框架和行业结构进行了调整,设立了新的能源监管机构OFGEM(英国天然气和电力市场办公室)和新的用户组织Energywatch(电力用户协会)。在英格兰和威尔士地区,以双边合同为主的新的电力交易机制完全取代了电力库模式,建立了新的经营执照标准,重新规定了所有市场参与者的责任、权利和义务。
——第三阶段:实施英国电力贸易和传输协议(BETTA)。1990年以来的改革,主要是在英格兰和威尔士地区,苏格兰和北爱尔兰地区并没有建立竞争性的电力市场。2005年4月开始,英国政府决定将NETA模式推广到苏格兰地区和全国,即BETTA计划。
这一阶段主要特点是:第一、在全国范围内建立统一的竞争性电力市场,统一电力贸易、平衡和结算系统;第二、实现全国电力系统的统一运营,由英国国家电网公司负责全国电力系统的平衡,保障供电质量和系统安全。苏格兰原有两个电力公司保持输电资产所有权。
二、关于英国电力行业结构演变及近期改革进展
Michael Pollitt教授指出,自1989年英国对原有中央发电局资产实施厂网分开和私有化重组以来,经过近30年的不断重组、并购和改革,英国电力市场模式经历了从集中竞价到双边交易的转变;市场主体经历了从各环节独立到除统一调度的输电网外,发、配、售电环节一体化重组的过程。目前英国的电力行业按环节划分呈现以下结构:
——发(售)电环节。6家同时拥有发配售(或发售、发输配售)垂直一体化集团公司,占据英国发电市场65%和售电市场87%的市场份额,其余市场份额由独立发电或售电公司占有。
——输电环节。输电网在英格兰和威尔士地区以及苏格兰地区实行全国统一调度,调度机构隶属于英国国家电网公司。但英格兰和威尔士地区输电资产归属于英国国家电网公司;苏格兰地区输电资产归属发输配售垂直一体化的苏格兰电力公司以及苏格兰和南方能源集团公司。
——配电环节。英国有7个主要的配电网运营机构拥有并运营配电网资产。此外,英国特定地区还有一些独立配网运营机构,主要拥有和运营部分接入既有电力配送网络的电网扩展项目。
——政府监管机构体系。英国的政府监管机构主要包括3个部门:一是能源气候部,是能源宏观政策的制定部门;二是天然气和电力市场监管办公室,是英国电力监管部门,独立于政府并受议会监督,同时监管天然气和电力两个市场,主要监管手段是价格监控;三是竞争与市场管理局。该部门由英国政府在2014年4月设立,其涵盖了之前竞争委员会和公平交易办公室的大多职能。主要依据反垄断法、竞争法及公平交易法对操纵市场、企业并购等行为进行监管,同时负责对纠纷处理进行详细的调查、仲裁。
Michael Pollitt教授进一步指出,英国电力改革一定程度上促进了电力市场良性竞争,通过市场竞争配置资源,发展了大量联合循环天然气机组来替代燃煤机组,促进了电力工业生产效率提高。但早期英国电力改革也出现了一些值得关注和思考的问题。比如,改革导致英国本土的电力企业失去了电力市场主导地位;受电网监管方式的约束,电力企业研发投入连续多年逐步降低;气候变化、碳排放目标的压力对现有市场机制提出了更高要求,需要进一步改革以建立与低碳发展相适应的电力市场机制。
为应对这些新挑战,英国能源部2011年7月正式发布了《电力市场化改革白皮书(2011)》,开始酝酿以促进低碳电力发展为核心的新一轮电力市场化改革。新一轮改革将以保障供电安全、实现能源脱碳化以及电力用户负担成本最小为目标,改革主要内容包括针对低碳电源引入固定电价和差价合同相结合的机制、对新建机组建立碳排放性能标准、建立容量市场促进电源投资等。2013年10月10日,英国能源气候变化部发布了《电力体制改革实施草案》,草案中引入了差价合同和容量市场两大主要机制。差价合同的设计是为了给予所有的低碳电力(包括核电、可再生能源以及碳捕捉与储存)最有效的长期支持。容量市场可以通过给予可靠容量以经济支付,确保在电力供应紧张的时候市场拥有充足的容量从而保证电力供应的安全。该草案已于2014年正式实施。
三、关于英国电力普遍服务提供机制和补贴模式
Michael Pollitt教授介绍,在居民用电方面,英国分成很多配电区,在同一配电区内,居民所承担的输配电价格基本相同,但企业真实成本会有差异,政府会给予相应的补贴。以苏格兰北部为例,人口密度低,输配电企业的真实成本就比人口密度大的地区要高,为保证这些公司不用向居民收取高电价,政府提供了补贴,但补贴的方式不是发放到居民用户,而是直接补给输配电公司。Michael Pollitt教授进一步指出,针对普遍服务这一问题,其它国家有不同的机制设计,如意大利,在全国范围内配电成本不一样,但做到了全国范围内配电价格的统一。意大利的解决方法是,在不同地区的配电公司之间进行营业收入转移。由于配电价格统一,那必然意味着成本很低的地方收取了过高的费用,因此,这些成本低的地区就要把过高费用转移给实际配电价格很高的地区。Michael Pollitt教授认为可以将英国和意大利的模式结合起来,实现地区内配电价格一致,甚至是全国一致。
四、关于英国电力零售市场与售电商盈利模式
在Michael Pollitt教授看来,英国电力零售市场至今已经完全开放,英国政府通过建立竞争性的电力零售市场打破原来地区电力局对电力零售业务的地区垄断。在电力零售市场上,配电商从电力批发市场批发电力,再零售给终端用户。其引入竞争的方法,首先是电力大用户有权选择自己满意的供电商,然后逐步缩小大用户的标准,最终过渡到所有用户都可以选择自己满意的供电商。
Michael Pollitt教授指出,英国的售电商把电卖给最终消费者,其业务有两个前提条件:一是售电商要为电网支付一些费用,即输配电费用。二是售电商从批发市场购电,或者由自己进行发电。Michael Pollitt教授特别强调,在英国电力行业的价格形成中,只有输、配电网公司的输配电价格是受政府核算监管的。而其他价格,如卖给最终用户的、售电商从批发市场采购的电价都是不受监管,通过市场交易形成的。最近的一个趋势是英国一些售电商在涨价,但通常这些企业只有零售业务,而没有发电或其他上下游业务。
五、关于英国输配电价的监管核算
Michael Pollitt教授介绍,英国专门制定了价格控制审议流程来审查输配准入收费,审议时主要考虑电网公司的收入需求,即需要多少收入才能满足其运营成本和资本开支。电网公司收入需求具体包括以下两部分:第一、能够覆盖电网公司的有效率的运营成本;第二、能够覆盖电网公司在投资项目上的资本开支,这些项目的利润率和投资回报率要受到规制。对电网公司收入需求的核算评估工作由英国电力天然气监管局负责,评估过程比较漫长,完成一次评估从18个月到两年都有可能。以前按规定是每四到五年审议一次,现在是八年。
Michael Pollitt教授指出,英国对输配电价的监管核算主要是从两方面考虑:一方面要为电网公司收入总需求设定一个合理的目标或范围,另一方面则要提供一些行之有效的激励措施,鼓励电网公司提高自身效率。因此,在对电网公司收入需求进行首次评估时必须以成本为基础,这样才会有一个基准数额,然后去看电网公司实际运营情况,再去看这期间二者偏离基准的金额是多少。如果期间都是恒定不变的或是每年以固定比例上升,这对电网公司本身就是一个激励措施,就看电网公司如何去调整和改善自己的运营了。对电网公司的员工成本控制是和电网公司的收入需求一体的,在核定电网公司的收入需求时,是基于一个有效的成本结构假设,其中包括已经假设合理的员工收入多少,在这基础上,结合其他因素来确定电网公司需要的收入。具体员工收入方面,监管核算部门会做比较,如一家电网公司人员开支比其他公司明显偏高,会要求这家公司及时纠正。
Michael Pollitt教授强调,英国电改比较成功的一个地方就在于建立了良好、有效的激励措施,鼓励电网公司去创新、去为未来做投资。如果电网企业能根据其对下一监管期间的预测去做电网投资计划,就有更大动力去更有效的管理好它的投资。而在德国、奥地利和荷兰等国家,由于监管制度和政策不一样,这几个国家的电网公司对于未来投资有很大的不确定性,对未来投资能否收回、能否产生效益信心不足,缺乏政策定心丸。
六、关于英国可再生能源配额制度
Michael Pollitt教授介绍,英国可再生能源非常丰富并且发展很快,2015年可再生能源占到发电总量的25%,而在4年前只有10%。在英国可再生能源发展机制中,可再生能源的强制责任补贴机制(即可交易的绿色证书制度),占有重要地位。根据该制度,售电商必须在分配给他的采购电力任务当中要有一部分是来自可再生能源,那么他就能够获得相应的绿色证书。也就是说每一个电力公司都有采购可再生能源电力的义务,这样的好处是有双重的收入来源,一个是将自己的发电卖给批发市场形成的收入,另一个就是卖自己的绿色证书得到的收入,从而体现了绿色证书的价值。对于一个没有绿色证书的供电企业,他损失的收入正是拥有绿色证书的企业所获得的收入。同时,没有绿色证书的企业还要交罚款,这些罚款的一部分要交由拥有证书的企业所共享。可再生能源义务的价值是逐年增长的,目前已占到电力供应商卖给客户的成本的10%。而且英国有一半以上可再生能源发的电,是通过这一套可再生能源义务体系所诞生的。
Michael Pollitt教授介绍,在2014-2015年,英国99%的供电企业是能够自给自足的,说明分配给他的可再生能源电量的采购任务都是能够完成的(要么是自己发电,要么从别人那买),也获得了相应的绿色证书。这实际上也意味着,真正进行交换、去买或去卖的绿色证书量很少,企业收入来自罚金的也比较少。但是在早期,能够全部实现充分绿色采购的企业没那么多,那时候他们的收入中来自罚金这一块的相应就比较高。
Michael Pollitt教授指出,绿色证书的价值还取决于可再生能源具体的种类,像垃圾天然气发电这一类已经比较成熟的,其绿色证书价值相对低一些。而风电,尤其是海上风电成本会更高,其绿色证书价值相对更高。政府在配发绿色证书数量时,对于不同种类的可再生能源,其系数的确定主要是基于成本考虑,是一个大致浮动的范围。系数分配每两到三年会重新核定一次,但因为会受到相关利益企业的游说,因此这种方式也不尽完美。
Michael Pollitt教授还介绍了英国在绿色证书上、下限控制方面的做法。在上限方面,企业没能完成自己绿色电力采购量的话,他要交罚金,这些罚金由达标企业来分享,罚金的多少决定了市场上绿色证书的价格,这一设计的初衷是为了鼓励企业增加可再生能源投资。他特别指出,对于中国,实施该种制度暂没有必要,这可能鼓励企业过于盲目扩大自己产能。在下限方面,主要是通过第二年调整配额的比例来控制绿色证书的发放。
Michael Pollitt教授认为,设立绿色证书的目是为了鼓励生产足够多的可再生能源,应该让那些愿意进行绿色发电的企业获得更高的收入。这就与统一上网电价不一样,因为在该制度之下,可再生能源发电商的收益不会受到市场价格波动的影响。欧盟其实也在设法让欧洲所有国家逐渐转向这种类似绿色证书的制度,以鼓励可再生能源发电企业更积极地参与到批发市场的竞争中来。Michael Pollitt教授强调,绿色证书在理论上是有价值的,但如何保证其价值兑现则更为关键。他认为拍卖是一种较好的兑现绿色证书价值的方式,同时还应该通过设计一系列的合同,来设法去减少可再生能源发电企业的风险。
七、关于英国电改特点经验及对我国新一轮电改的启示
Michael Pollitt教授将英国电力体制改革模式归纳为以下两个特点与七点经验。两个特点即,第一、颁发许可证或营业执照给电力企业,有一个独立电力监管部门,其职责是保护企业所做的投资;第二、针对电网和电网收入,有一套监管规制体系会定期对有关电网收入定价问题进行审核和复议,对于受监管的电力企业,如果对监管部门的决定有不同意见,还可以向英国统管各个行业竞争的政府部门提起申诉。七点经验即,第一、在电力供应充足的情况下发电和零售环节是可以有竞争的;第二、市场化定价是可以起作用的,但需要使价格合适,以发出合适的投资信号;第三、独立输电系统运营商有利于推动竞争和市场;第四、独立的监管有助于市场竞争的形成;第五、碳政策和硫政策可以被较容易地纳入改革进程中;第六、可再生能源更具有挑战性,但可采用竞争性机制加以推动;第七、改革需要根据新知识和新情况进行事后调整。
针对中国正在推进的新一轮电力体制改革,Michael Pollitt教授强调并建议:电力改革需要的时间比较长,通常会犯很多错误,成功进行了电力改革的国家,都是经历长期摸索才发展到如今的新阶段。英国的电力改革有很多成绩,但也有很多失败的地方,对中国而言,应避免英国犯过的错误。中国在2002年提出的电力改革方案,较多借鉴了英国的改革模式。但当前中国电力改革发展形势已经与十几年前有很大不同,清洁能源开发突飞猛进、智能电网技术快速发展、电力企业全球化竞争加剧等都是新的重大变化。同时,中国以公有制为主体的基本经济制度、能源资源与能源需求逆向分布的格局和电力工业处于较快发展期等基本国情,都决定了中国新一轮电力体制改革不能简单照搬英国模式,而只能从自身电力工业的实际出发,在对前一阶段改革进行系统总结和评估的基础上,立足新的形势和要求,动态调整和完善改革的取向、思路和目标,探索出一条具有中国特色的电力市场化改革发展道路,促进电力工业的科学发展。(城乡与区域研究室副主任王喆整理)
 
    教授简介:Michael Pollitt是英国剑桥大学Sidney Sussex经济管理学院研究员、教授,能源政策研究中心(EPRG)副主任,是《Economics of Energy and Environmental Policy》共同编辑,《Review of Industrial Organization》和《Competition and Regulation in Network Industries》编辑委员会成员,出版过9本专著,发表了60多篇关于效率分析、能源政策和商业道德方面的文章。Michael Pollitt具备丰富的实践经验,是英国能源监管机构外部经济顾问,曾为英国竞争委员会、英国消费者协会、新西兰商业委员会,以及世界银行和欧盟国家的能源监管机构提出政策建议。

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