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轨道交通推行PPP模式的政策建议
日期:2016年09月07日
 
 

 于娟
 


  • 轨道交通推行PPP模式的适用性
PPP(Public-Private Parternership),即公私合作伙伴关系,指公共部门和私人部门通过合作来提供公共产品和公共服务。PPP最早由英国政府于1982年提出,主要指政府与私营企业签订长期协议,授权私营企业代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。国际上对PPP没有标准统一定义,泛指公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而不是指一种特定的融资模式。世界银行将这种公私合作关系定义为PPI(Private Participation in Infrastructure)。我国自党的十八届三中全会提出要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营以来,PPP成为在基础设施领域有效引入社会资本的重要模式。国家发改委、财政部等各部委先后颁布各种文件,将PPP定义为政府和社会资本合作,即公私合营模式,是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。[1]
PPP主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目[2]。轨道交通包括铁路以及地铁、轻轨等城市轨道交通,一直以来主要由政府提供。铁路方面,我国铁路90%以上的铁路属于铁总及其控股的合资铁路公司,融资渠道单一,主要是依托中央政府信用筹集的债务资金,路外投资也主要以地方政府为主,社会资金很少。城市轨道交通方面,也主要以地方政府为主。近几年来,北京、深圳等城市地铁才开始逐步引入社会资本建设运营。理论上,除盈利水平满足社会资本要求的盈利性项目外,其他项目均可采用PPP模式建设运营。轨道交通作为基础设施的重要组成部分,具有投资成本高、沉淀成本大、投资回收期长等特点,是典型的准公共产品,是适宜引入PPP模式的领域。

  • 我国轨道交通推行PPP模式的现状及存在的问题
早在上世纪80年代,民间资本就开始参与高速公路基础设施建设。目前PPP的应用大多集中在收费公路、桥梁、隧道等领域,在城市轨道交通、城际铁路、港口、机场等项目也有少量应用。在城市轨道交通领域,政府与社会资本的合作主要采取特许经营模式,比较典型的是北京地铁4号线。为了保证特许经营项目的顺利实施,政府通过加大前期资金、资源等投入或提供投资、运营补贴等方式,为特许经营项目的实施提供支持。从轨道交通推行PPP的实际情况看,目前主要存在以下问题:
(一)铁路投融资改革不到位,社会资本权益难以保障
获得合理投资回报是社会资本参与PPP项目的一个基本前提。轨道交通项目之所以能够吸引社会资本参与,很重要的一个原因是轨道交通项目具有较为稳定的现金流收入,符合社会资本对投资回报的要求。但是铁路行业由于长期政企合一,由国铁垄断经营,社会资本的合法投资权益得不到保障,导致社会资本不愿进入也不敢进入的局面长期存在。虽然2013年铁路实现政企分开,推行铁路投融资体制改革,为铁路开展市场化运作创造了基础条件。但是,由于很多后续市场化改革内容没有到位,加之铁路市场仍维持着国铁企业高度垄断格局,铁路开展市场化运作仍面临较大障碍,社会资本投资铁路也难以获得稳定的投资回报预期。一是现行铁路调度、收入清算等规则都是在政企合一体制下制定的,难以适应政企分开后推进铁路市场化运作的要求。运输调度方面,由国铁集中调度,没有明确其他铁路运输企业调度权。从执行过程看,目前除神华铁路等少数铁路外,其他合资铁路没有调度权,实行委托国铁运营的更是如此。清算方面,目前很多清算规则都是由原铁道部制定,由于原铁道部作为国铁企业总部本身就是清算的利益相关方,其公正性受到广泛质疑。另外,目前的规则不够透明,制定方法不公开,合理性受到质疑。二是目前绝大部分的合资铁路都委托相关铁路局管理运营,导致很多合资铁路公司缺乏选择运管管理模式的自主权,委托运营又没有规范的程序规定,各方权、责、利不清晰,目前的委托运营协议甚至缺乏相应的价格约定,使得在监管不到位情况下,合资铁路公司其他股东的合法权益难以得到保障。另外,尽管目前准入政策上未再针对社会资本单独设置条件,有关部门也多次出台文件,明确开放铁路建设和运营市场,鼓励社会资金投资铁路,但实际效果并不明显。其中一个主要原因就是铁路运行规则方面存在上述诸多问题,社会资本不敢进入,形成了所谓的“弹簧门”和“玻璃门”。
(二)政府部门间统筹协调不够,角色转换不到位
一是我国长期以来缺少一个专门机构管理和协调PPP事务。国外PPP发展比较好的国家基本都在国家层面成立了专门的PPP管理机构,例如英国财政部成立IUK、香港地区设有专门针对PPP项目的效率促进组来统筹PPP项目规划与实施。虽然财政部成立了政府和社会资本合作中心,但在实际工作中,财政部、国家发改委、住建部等各部门之间权责分工不明确,难以统筹协调,都站在各自部门立场上出台相关的PPP政策文件以及推动实施PPP项目,导致项目审批程序复杂,项目决策、管理和实施效率低下。二是政府职能转变不到位。在PPP合作项目中,政府具有合作者和监管者的双重身份,尽管PPP项目通过合同明确了双方的责任、权利和义务,但在具体项目运作过程中,由于政府职能转变不到位,社会资本跟政府难以平等合作。另外,部分地方政府将PPP模式视为融资工具,引入社会资本后不按照合同约定履行相应的责任,严重影响了社会资本的信心。
(三)政策法规体系不完善
我国在PPP领域的法律体系建设还处于初级阶段,社会资本参与PPP缺乏系统的法律体系保障。一是我国可直接用于PPP项目的法律法规,多以行业部门规章和地方规章的形式存在,缺少国家层面的法律,且部分现行法律法规可操作性不强。2015年4月出台的《基础设施和公用事业特许经营办法》最终还是以低位阶的部门规章形式出台。二是现行指导PPP项目操作的各类规范性文件层级都不高,且政出多门,导致社会资本无所适从。三是项目开展PPP过程中,政府和社会资本不是通过法律而是通过双方谈判和博弈处理相关利益关系,社会资本往往不得已承担更多风险。
(四)监管体系不完善
在轨道交通PPP项目实施过程中,对PPP项目实施全过程监管非常重要。但是,目前我国轨道交通行业尤其是铁路行业对PPP实施监管存在以下问题。一是铁路实行政企分开后,由国家铁路局承担铁路行业监管职能,而铁路开展PPP涉及发改委、财政部等多个部门,在对项目的准入、退出、价格等方面进行监管的过程中,不同部门的关系如何处理,监管责任如何界定尚未明确界定。二是铁路行业由于改革时间较短,目前铁路监管法律法规不健全,组织体系还不完善,监管职能也没有到位,需要在深化改革中不断加强监管能力建设。三是价格监管不到位。轨道交通项目开展PPP,一般都是通过使用者付费或者由使用者付费和政府补贴相结合的方式给社会资本进行投资回报。而价格机制直接决定了使用者付费的多少。目前大部分城市轨道交通项目都采取政府监管下的计程票价,城市轨道交通的公益性特征决定了票价制定带有一定的政策性因素,没有明确的定价机制和价格调整机制,社会投资者会在PPP项目中承担一定的票价风险。铁路领域虽然在客运高铁和部分货运线路放开了价格,但是仍然需要政府加强价格监管。
(五)政策支持力度不够
轨道交通PPP项目具有投资运营期限长、资金回收慢、回报不高但现金流较为稳定等特点,该类项目初期一次性投资较大,需要社会资本具有较大的融资能力,目前金融政策难以满足社会资本参与PPP的需要。一是我国尚未出台与PPP模式开展融资相适应的保险、担保等政策,项目融资难度大,融资成本增加,较大程度影响了PPP模式的推广。二是融资渠道单一。从铁路的融资渠道看,铁路主要是依托中央政府信用筹集的债务资金,包括发行债券和银行贷款,其他渠道的融资方式较少采用,亟需拓宽融资渠道,为社会资本参与PPP提供更多形式的资金来源。三是从香港地铁的经验可以看出,采取“铁路+物业”模式非常适合轨道交通开展PPP。但是由于现行土地制度规定商业用地必须经过招拍挂程序才能转让给私营公司,所以在签订PPP项目协议时难以将土地综合开发权赋予项目的投资方。另外,目前也尚未出台针对社会资本参与PPP项目的财税政策。

  • 对我国轨道交通领域推行PPP的思考
随着中央、地方政府大力推行PPP,PPP在基础设施和公共服务领域的应用范围将不断扩展。与其他基础设施和公共服务领域相比,轨道交通尤其是铁路领域具有项目规模大、建设周期长、资金需求量大、投资回收期较长但较为稳定等特点,非常适合政府与企业合作开展。当前轨道交通领域开展PPP,主要采取特许经营模式,个别项目也有企业参股模式。总体看,PPP在轨道交通领域的应用不仅在一定程度上弥补了轨道交通领域建设资金缺口的问题,有效增加了交通基础设施供给,而且对沿线资源开发、招商引资等也发挥了促进作用。
“十三五”时期,轨道交通仍然处于快速建设时期,具有较大的资金需求,政府和社会资本合作将大有作为。轨道交通方面,截至2014年底,全国已有22个城市建成地铁95条,运营里程达到2900公里。据国家发改委统计,目前我国获批轨道交通建设规划的城市已达36个,城市轨道交通投资将达到2200亿元。预计到2020年全国拥有轨道交通的城市将达到50个,拥有总里程达到近6000公里。铁路方面,预计2015年将实现《中长期铁路网规划(2008年调整)》的2020年目标,全国铁路营业里程达到12万公里。综合各种因素判断,我国铁路的筑路高峰期至少将延续到“十三五”。预计2020年全国铁路营业里程将达到15万公里,铁路网架布局基本完善,结构功能也基本健全。针对目前轨道交通领域开展PPP存在的上述问题,现提出以下政策建议:
(一)完善政策法规体系
政府应为社会资本参与PPP提供良好的法律环境。一是梳理现有的基础设施和公共服务领域开展PPP的相关法律文件,研究出台适用于所有公共服务和基础设施领域开展PPP的位阶较高的法律文件,提高其权威性。二是针对轨道交通PPP的特点推进相关立法,填补轨道交通领域推行PPP模式的立法空白。三是解决轨道交通PPP项目运作与现行法律间的协调衔接问题。四是在法律层面明确界定政府部门和社会资本以及中央与地方在PPP项目中须承担的责任、义务和风险。
(二)加快推进铁路投融资改革,为社会资本创造公平市场环境
铁路是国家鼓励推广PPP模式的重点领域。要进一步深化铁路投融资改革,为社会资本参与PPP创造公平的市场环境。一是赋予铁路运输企业管内调度指挥权,建立“行业统一管理、企业管内自主、企业之间协商”的铁路调度体系,在确保路网完整性的基础上,落实铁路运输企业经营自主权。二是完善铁路运输收入清算和资金结算规则,合理界定清算范围,科学确定清算标准,建立清算信息发布、披露等制度。三是健全合资铁路公司治理结构,规范铁路运输委托管理,切实保障各类投资者的合法权益。四是抓紧制定《铁路监管条例》,加强铁路行业监管。五是积极推进铁路运价市场化改革,完善铁路运价形成和调整机制,同时加强铁路运价监管。
(三)设置合理的风险分担利益共享机制
项目不论选择何种PPP操作模式,政府与社会资本建立合作伙伴关系是核心,必须设置合理的项目风险共担、收益共享机制。在风险分担方面,要界定政府和企业各自的责任,合理分配项目风险。其中,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。在利益共享方面,一方面要保障社会投资者取得合理的投资收益,但是也要防止社会资本取得过高收益。北京地铁4号线通过协议客流和协议票价来平衡政府和企业之间在特许经营期内的风险和收益的做法,非常值得借鉴。当实际客流高于预测客流或实际票价高于协议票价时,高出的票款收入按照一定比例上缴北京市政府。在风险方面,社会资本只承担一部分客流低迷的风险,而无须承担票价低迷的风险。
(四)加强政府部门开展PPP能力建设
在项目开展PPP的过程中,政府从项目的筛选、招标、合同管理、监管等都参与其中,要求政府具备多方面的专业能力和相对稳定的政策。亚洲开发银行2011年对PPP模式在不同国家的基础设施领域的运用环境进行了对标研究,研究结果表明我国基础设施领域开展PPP过程中,作为PPP合作方的公共部门能力建设有待提高。一方面,应成立专门负责PPP管理和协调的专门机构,来统筹PPP项目规划和实施。从全球范围看,凡是PPP市场较为成熟的国家,都建立了国家PPP中心为政府提供专业技术支持,有效解决政府在PPP管理过程中的问题。各国的PPP中心主要承担提出政策建议、参与项目审核、提供技术支持和建立信息平台等职能,一些PPP发展比较成熟的国家在分析项目的物有所值、完善项目评估方法学等方面的工作更加深入。在机构设置上,国家PPP中心设置主要有两种方式,一种是在财政部下设置PPP中心,比如,澳大利亚、英国等;另一种是设置独立与政府部门的PPP中心,比如,韩国和德国。在经济合作组织成员国中,有17个国家设立了PPP中心,其中10个国家设立于财政部。建议由财政部牵头,联合国家发改委、住建部、国土部、金融机构等相关部门组成PPP工作领导小组,负责PPP合作项目的政策制定、建立项目库、评估项目可行性等工作,办公室设在财政部。另一方面,政府应强化PPP人才、知识储备,在与社会资本进行合作时,能够认清项目风险,同时使合作各方都取得最大收益。
(五)加强监管能力建设
有效的监管对于PPP成功运作十分重要。理论上,监管的基本方式有两种,基于规则的监管和基于合同的监管。从国外实践看,一些国家主要采用基于合同的方式监管PPP项目,不设立专门监管机构,只是在合同中设定应达到的服务标准、绩效标准和衡量指标以及争议解决机制,并允许特定委员会监测服务和质量。另一些国家采用行业监管和合同监管相结合的方式。我国轨道交通领域项目采用PPP模式以后,政府在担任合作者角色的同时还担任监管者角色,需要构建有效的PPP项目监管体系,对其价格、质量、服务标准、准入与退出进行监管。一是要处理好行业监管和PPP合同监管的关系。二是要建立完善PPP项目实施管理框架和实施机制,包括项目遴选、合作伙伴选择、建设运行规则、收益模式、移交和退出等。三是要加强价格监管。轨道交通领域具有一定的准公共产品特征,对于准经营性和公益性的线路需要政府监管定价。在项目PPP操作过程中,一方面要加强对用户付费项目的价格监管,可以引入价格上限监管方法,综合考虑多种因素在确定合理成本的基础上确定基期价格,同时建立价格调整机制和补贴机制,保证私人部门获得合理回报。四是要建立起完善的行政监督程序及有效的外部监督机制,要严格界定监管机构的职责范围和行使职权方式。五是考虑到PPP项目多为与社会公众生活密切相关的公共产品和服务,因此有必要让公众参与到项目的监督过程中,同时加强PPP项目招投标、投资建设和后期运行保障等信息的披露。
(六)完善政策支持体系
开展PPP并不意味着政府完全退出基础设施领域,而是政府在转变角色的同时,更好地发挥政府作用,对PPP项目提供必要的政策扶持。一是建立事权与支出责任相适应的PPP轨道交通项目财政投入机制。一方面,要加大对项目前期开发的政府投入,包括筛选项目、评估项目等立项环节的投入和招标过程中的投入。另一方面,按项目采取的不同PPP模式,分别给予适当财政补贴或付费机制。特别是对于项目收入不能覆盖成本,但社会效益较好的轨道交通PPP项目,地方各级财政部门要因地制宜以给予直接投资、资本补助等多种形式的资金支持。二是加大金融政策支持力度。应适当放宽社会资本参与PPP项目使用优惠的国家政策性银行贷款的条件,允许保险基金、社保基金等大型基金在基础设施领域投资PPP项目。轨道交通基础设施类项目投资周期长,回报较为稳定,比较符合这类投资者对投资回报的要求。三是为使轨道交通与沿线或站场周边土地综合开发相结合的PPP项目模式具有可操作性,建议调整土地管理制度,针对开展PPP的轨道交通项目放松商业用地管理要求,允许以协议转让方式将轨道交通沿线或站场周边土地开发权赋予项目投资方。另外,应为轨道交通PPP项目提供一定的税收优惠政策。(作者系市场体制研究室  助理研究员)


[1]《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)。
[2]《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。


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