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加快构建市场化、多元化、可持续的新型城镇化融资模式
日期:2016年09月07日
 
 

赵雪峰
 

    加快推进新型城镇化建设,是未来一段时期我国经济持续健康发展的强大动力引擎,是实现我国现代化的必由之路。走中国特色新型城镇化道路,客观上要求建立与之相匹配的新型融资模式。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对“推进城市建设管理创新”提出,“建立透明规范的城市建设投融资机制”。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》也明确提出,要“放开市场准入,逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制”,即引入和完善新型城镇化的市场化融资模式。
一、我国城镇化融资模式的历史演进
我国城镇化融资机制是随着经济体制改革的进程逐步演变的,与社会主义市场经济的改革取向与进程基本保持一致。我国从1979年开始在基本建设投资领域实行“拨改贷”试点,1994年分税制改革后,随着政策性银行的逐步设立,城镇化融资开始积极引入市场化方式。目前,随着融资平台借款、城投债、公私合作、资产证券化等融资渠道在城镇化建设中的逐步应用,我国的城镇化融资正在从传统的单一财政投入模式向市场化、多元化方向演进。
(一)1949-1977年:计划经济体制下的财政无偿拨付模式
这一时期,我国实行计划经济体制,政府的各种经济活动都由中央政府预算的经济计划限定,实行统收统支。相应地,城镇化建设所需资金基本上实行的是财政无偿拨付管理体制。城镇化建设基本上完全由中央政府主导,地方政府只是中央政府相关建设计划的执行者。除了无偿拨付模式以外,中央政府也曾经尝试过其他方式,例如,1954年成立了隶属于财政部的中国人民建设银行,专门负责基本建设贷款事项;1958年开始实行投资包干制。税收方面,1963年大中城市工商业附加税、公共事业附加税和房地产税划归市级财政,用于城市公共事业、公共设施和房屋维修保养支出;1978年,提取城市工商业利润5%作为城市建设基金,这些共同构成了城市建设维护的四项经费。
(二)1978-1993年:财政包干体制下探索运用市场化机制
这一时期,我国实行“大包干”财政体制。中央政府开始向地方政府放权,地方政府拥有了更多的自主权,不再完全是中央政府的执行机构。随着财政收入支出权限以及基础设施建设责任的下放,城镇化建设的投融资责任主体变成了地方政府。同时,我国开始实行改革开放政策,逐渐开始了市场化改革,国企改革、金融市场改革大幕拉开。银行贷款、地方债券等融资手段在地方政府层面开始应用,一些“市政公司”、“城投公司”应运而生,地方政府通过这些融资公司向银行借入贷款进行城镇化建设。相关政策也开始支持通过贷款、外资和自筹资金的方式为基础设施建设、城镇化进行融资。
(三)1994年以后:政府信用与市场化运作相结合
1994年分税制改革后,地方政府成为城镇化建设的责任主体,城镇化建设过程中的基础设施建设、保障房建设和公共服务的投入成为地方政府财政支出的主要项目。中央政府财权上收、事权下放,地方政府事权与财权不对等导致地方政府财政收入支出失衡,地方政府开始积极探索多种融资方式来弥补这种失衡带来的支出缺口,资本、金融市场的兴起以及房地产市场的蓬勃发展为地方性融资平台和土地财政的快速发展提供了契机。对开发银行“两基一支”软贷款的财政贴息或风险兜底,以及后来基于“银证合作”的打捆贷款、综合开发贷款等,都是政府信用与银行贷款相结合的不同形式,是当时的财政和金融体制下城镇化融资的一种“半市场化”的方式。2008年开始,融资平台贷款等创新模式蓬勃发展起来。
目前,我国城镇化融资模式的显著特征就是“土地财政+地方政府融资平台”。相比较过去单纯依靠财政拨款和政策性贷款的模式,这种模式的市场化程度明显提高,城投债等公司债的发行也增强了城镇化融资的公开性、透明度和市场约束。
二、我国城镇化融资模式存在的问题及面临的挑战
过去30多年来,我国的城镇化融资体系基本上运行良好,财政和金融系统支撑了我国大规模的城镇基础设施和公共服务融资。同时也应清醒的看到,与新型城镇化的融资需求相比,传统的融资模式在投融资效率、可持续性上还存在许多不足,财政金融风险也不容忽视,加快建立多元、高效、可持续的市场化融资模式仍是推进新型城镇化建设面临的一个重大挑战。
(一)新型城镇化建设面临着巨大的融资需求
2014年我国城镇化率约为54.77%,户籍人口城镇化率只有36%左右(2013年底),与1850年的英国、1911年的美国和1950年的日本相当,不仅远低于发达国家80%的平均水平,也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平,还有较大的发展空间。预计到2020年,常住人口城镇化率将达到60%,2030年,进一步提高到65~70%,届时将有10亿左右的人口居住在城市。实现城镇化这一跨越,一方面需要实现城镇居民与现有转移人口之间的公共服务均等化,另一方面还要为今后进入城市的约3亿新增转移人口提供基础设施和社会公共服务,城市基础设施、公用事业、公共服务领域的融资需求将是庞大的数字。财政部2014年3月公布的数据认为,2020年我国城镇化率达到60%带来的城镇化投资需求约为42万亿元。这样的投入规模,远非政府财政收入能够独力承担,必须借助市场和社会的力量,构建市场化、多元化的融资模式。
(二)现有融资结构不合理导致地方政府债务高位运行
1994年分税制改革后,在中央政府和地方政府的事权、财权分配上,财权重心上移,事权重心下移,导致地方政府事权和财权的不匹配。在财政转移支付制度不够完善的情况下,地方政府的资金缺口不断加大,导致地方政府的债务负担日益严重。2013年12月30日发布的国家审计署《全国政府性债务审计结果》显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。同时,地方政府在城镇化融资方面,过于依赖银行贷款,直接融资比例低。2013年6月底,银行贷款在地方政府性债务中的比重达到56.57%。地方政府融资渠道单一,导致债务规模不断扩大,加上不合理的债务结构安排,债务风险尤其是流动性不断累积。
(三)过度依赖土地财政影响城镇化融资的可持续性
我国地方政府的财政收入由三大来源构成:预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入,近年来,土地出让金收入从预算外收入规范至政府性基金收入中。2003年以来,土地出让金在地方政府收入中的比重越来越高,成为其主要财源。2014年,地方政府获取4.05万亿土地出让金收入,相当于地方本级财政收入的53%左右。除直接的土地出让金收入,与土地挂钩的税收收入也是地方财政收入的重要来源。我国目前涉及房地产业的税种主要有5类,分别是房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。这5类税种从2002年的663多亿元,猛增到2014年的1.38万亿元,约为2002年的20倍,占地方公共财政本级收入的比重,从2002年7.8%,上升到2014年的18.2%。
(四)现行融资模式的风险约束机制缺位
在现行的《预算法》框架下,地方政府既不能直接发行债券,也不能直接向银行融资,导致地方政府建立了大量的融资平台进行负债。在融资平台模式下,地方政府对平台资金享有支配权,但地方政府本身并不是法律意义上的负债主体,这种分离使得地方政府具有过度负债的冲动。在债务的偿还上,地方政府缺乏稳定、可持续的支柱税种和主体税源,债务偿付主要依赖土地出让金。土地出让金将当期的土地价值连同未来一段时间内的增值收益一次性归入当期政府收入,客观上助长了高地价、高房价以及“新官不理旧账”等短期行为。融资平台模式本质上是地方政府信用和市场化融资方式混合的产物,本身缺乏清晰的法规约束和风险防控机制,还款来源也高度依赖土地收入。随着融资平台债务逐步到期,隐含的债务风险将给地方财政以及金融稳定带来一定压力。
(五)潜在经济增长率下降与融资成本上升双重压力并存
经济发展速度是影响城镇化融资可得性和偿债能力的重要宏观变量。“十三五”及未来一段时间,无论从供给方面还是需求方面看,我国经济潜在增长率下降的可能性比较大。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中对2016年至2020年经济年均增长底线已经调整为6.5%。在融资成本方面,随着利率市场化改革加快,尤其是存款利率逐步放开初期,利率水平往往会有所上升。从中长期来看,受劳动力成本上升以及投资率下降等因素综合影响,通胀成本可能进入上升通道,相应地也会提升利率水平。加之未来一个时期经济金融运行风险可能上升,流动性需求也会相应增大以延缓信用风险。
三、建立新型城镇化融资模式的主要思路
贯彻落实“使市场在资源配置中起决定性作用”的经济体制改革核心要求,以市场化、多元化、可持续为基本导向,明确政府与市场、中央与地方、财政与金融在城镇化融资中的角色定位,在深化城镇化融资模式结构性改革的同时,配套推进财税、金融、土地、价格等相关领域改革,加快建立市场化、多元化、可持续的城镇化新型融资模式,以融资模式的转型带动城镇化发展方式的转型,为新型城镇化建设提供坚强的资金保障,实现城镇化融资模式与城镇化质量提升的良性互动。
四、建立市场化、多元化、可持续的新型城镇化融资模式的政策建议
建立健全与国家新型城镇化发展战略相适应的市场化、多元化、可持续的新型城镇化融资模式,形成新型城镇化的红利效应与融资可得性之间的良性互动,以融资机制的转型引导和带动城镇化发展方式的转型,防范化解财政金融风险,加快新型城镇化建设步伐,提升城镇化发展质量。
(一)构建以市政债为核心的城镇化直接融资体系
遵循市场化原则,在健全信息披露制度基础上,建立地方政府信用评级制度并逐步完善地方政府债券市场,将“土地财政+政府融资平台”主导的城镇化融资模式逐渐转换为“地方债+地方税”新模式。
1、扩大地方政府自主发债试点,适时发行市政债
在总结前期自行发债经验基础上,由全国人大或国务院授权扩大地方自行发债试点,允许地市级政府尤其是城市政府发债。按照市政债的标准和要求改造城投债并逐渐置换地方政府融资平台贷款等资本性债务。加快市政债券发行制度建设,尽快发行市政债。在省级人大设立专门的市政债委员会,负责对本省的市政债发行进行审批。审批结果上报财政部备案,实行备案制。研究制定商业银行投资地方政府债券的指导文件,规范并引导商业银行适度投资地方债。制定税收优惠政策,鼓励当地市民投资本地市政债,提高债券流动性的同时拓展居民财产性收入渠道。
2、完善偿债准备金(基金)制度改进偿债机制
法国、英国等许多国家都对地方政府发债执行偿债准备金制度,即每发行一笔债务就提取一定比例的准备金,以降低地方政府融资的杠杆率,降低融资风险。截至2013年6月底,我国已有28个省级、254个市级、755个县级地方政府建立了偿债准备金制度,但在执行过程中,部分地方政府偿债准备金仍在预算大盘子中,未实行专户管理,造成偿债准备金有名无实。中央政府应督促各地方政府制定债务全覆盖的偿债准备金制度,设置准备金提取比率的相关标准,统一要求在银行设置专户以确保专款专用。
3、有序推进地方政府融资平台贷款证券化
将地方政府融资平台债务甄别和分类纳入预算管理,将具有一定收益、拟用土地出让金等专项基金以及拟采取PPP方式偿还的债务加以证券化。如果土地出让金等专项基金和项目自身现金流不足以偿债,政府可以通过向项目法人授予特许经营权、定价权以及注入其他资产等方式,对“基础资产池”给予增信。
(二)拓展政府和社会资本合作(PPP)在城镇化中的应用
PPP是吸引社会资本参与城镇化建设的国际通行做法,有利于多方位吸引社会资本,有效拓宽城镇化融资渠道,形成多元化投入机制。
1、加快健全PPP模式的法律法规建设
我国目前与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规,权威性不足,亟需在更高立法层次上尽快出台PPP模式的专门立法,从法治角度完善价格机制、诚信机制、项目担保机制等,给社会资本以稳定的预期,将PPP模式的应用上升到法律层面。
2、拓展社会资本参与PPP的渠道和方式
建立健全公益事业价格形成机制和民间资本投资回报补偿机制,通过开展存量资产置换、出让公共服务设施经营权等方式,引导民间资本以债券股权形式、购买城镇化建设项目证券化资产、成立基础设施投资基金或房地产投资信托基金(REITs)、通过金融租赁公司发放融资租赁贷款、以及借助特许经营等多种方式参与新型城镇化融资。借鉴国外P2B等众筹模式的先进经验,建立规范的风险可控的互联网金融进入城镇化途径,吸收个人资本通过债券众筹、股权众筹等模式投入新型城镇化建设,特别是农村城镇化和消费类设施的建设。探索采用信托理财和设立资金池等方式,鼓励保险资金、养老基金、PE基金、海外资金以及其他社会资金参与新型城镇化。
3、完善与PPP模式相适应的融资项目定价机制和补偿机制
在完善“成本加成”、“使用者付费”等定价机制的基础上,探索采用“价格上限”、“成本包干”、“公共服务价格与CPI挂钩”等方式制定和调整价格,在考虑公益性的同时兼顾盈利性。对于轨道交通、体育场馆等需要公共财政补贴的基础设施建设领域,可以对财政补贴探索性采用“退坡机制”,即在项目生命周期内分阶段逐步降低补贴额,在保持价格杠杆动态性的基础上激发投资方提高效率、降低成本的积极性。对于无法实现预期盈利的,完善多渠道投入回报补偿机制,例如政府贴息、税收减免、设立补偿基金、提供土地资源补偿、控制审批竞争性项目等途径。发掘市政公用事业在无形商誉、社会影响力等方面的品牌优势,给予PPP参与企业社会价值、企业形象、社会责任等方面的社会效益回报。
(三)丰富面向新型城镇化的金融市场层次和产品
健全和完善金融市场层次和产品,完善新型城镇化的金融组织体系,形成政策性金融、商业性金融、民营性金融等多种形式并存的金融服务格局,不断提高城镇化建设的金融服务覆盖面。
1、加大政策性金融对城镇化薄弱领域的支持力度
研究制定政策性金融或开发性金融条例,明确政策性金融的政策性目标及其与商业性金融的边界。建立政策性金融业务范围的联合核定和动态调整机制,根据经济社会发展形势和发展战略动态调整政策性金融机构的业务范围。加强政策性金融对城镇化建设中薄弱领域的供给力度。对具备开发价值、风险较大、期限较长、城镇化发展急需的项目,如支持落后地区发展、城市基础设施建设、帮扶弱势群体等领域,政策性金融必须担负起责任。借鉴韩国中小企业银行、德国复兴信贷银行的成功经验,在相应领域内研究设立中小企业银行、环境银行、政策性住宅金融机构等政策性、开发性金融机构。
2、提高商业性金融体系服务城镇化的能力
大力发展私募基金、结构融资、信托融资、保险机构基础设施债权计划等市场化融资渠道。在水务、能源、公共交通、医疗等对设备资金需求较大的城镇化建设领域,积极运用融资租赁方式筹集资金。推动商业银行与保险公司加强合作,拓宽保险资金投资范围和渠道,创新保险资金投资方式,为具有稳定现金流的城市化建设项目引进大额、长期的保险资金支持。推动城镇化建设的龙头企业在主板、创业板上市融资,推动符合条件的中小企业在银行间发行中小企业集合票据和区域集优票据融资。充分发挥股权投资在城镇化建设中的作用,鼓励国内大型金融控股集团或者投资基金,通过与地方企业合作投资的方式,投资设立产业投资基金、私募股权投资基金,专项投资地方城镇化建设项目。
3、鼓励开展融资产品创新
对基础设施投资基金、基础设施贷款证券化资产、市政收益债券、房地产投资信托基金(REITs)、保障性住房融资租赁贷款、城开基金等基于一定政府担保和优惠政策及稳定可预见的现金流支持的创新金融产品,尽快研究制定相关监管法规,在有效防范金融风险的前提下,积极开展相关创新型金融产品的试点。创新保障房建设的金融支持机制。研究开发针对农业转移人口的住房优惠贷款,通过发行住房建设公债、建立房地产投资信托基金、创新房地产租赁方式等创新性手段拓宽保障性住房建设的融资渠道。
(四)协同推进相关的配套体制改革
1、理顺公共财政体制拓宽地方政府财政收入来源
理顺中央与地方的财政关系。科学划分中央和地方事权范围,明确中央和地方的支出责任,相应地调整收入分配关系。根据税种属性特点,将收入周期性波动较大、具有较强再分配功能、税基分布不均衡、流动性较大、易转嫁的税种划分为中央税,或中央分成比例多一些,例如增值税、所得税;将其他受益人群指向明确、区域性特征明显、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划分为地方税,或地方分成比例大一些,例如房产税、消费税。统筹土地和房地产税改革,适时合并房产税和土地使用税,全面开征包括个人住房在内的房产税。在房产税的税率设置上,可采用可变税率或双比例税率促进城市内填式开发和重建。允许地方政府在中央授权的幅度范围内自行选择部分地方税种的适用税率。
2、改革土地财政创新土地金融
改革土地税收制度,增加地方税收入,促进集约用地和内填式开发。采用先发债后获取土地增值收益的模式逐步用地方债券融资替换卖地模式,即在用地规划调整后,地方政府可先以征地成本价向建设主体供地,土地购置、整理等征地资金可用地方政府债券筹集的资金垫付。项目建成后,再以运营收益或其他收入逐步偿还。试行土地年租抵押融资,即先举债建设城市基础设施,然后采用土地年租制,用分期实现的土地租金收入逐步偿还债务。(作者系《经济管理文摘》杂志社副社长、助理研究员)

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