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一季度改革形势分析:改革工作要出实招、见实效
日期:2015年11月20日
 
 

    今年是全面深化改革的关键之年。当前,要下得了改革的狠心,准确把握改革的发力点,对准焦距,找准穴位,击中要害,推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招。要按下全面深化改革的“快进键”,以改革促发展,真正释放改革红利。
 

一、今年一季度改革形势与工作中的特点和亮点

(一)改革推进力度加大,中央已做好全年工作部署
中央全面深化改革领导小组第八次会议审议通过了《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》、《贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措2015年工作要点》。会议指出,明年是全面深化改革的关键之年,气可鼓而不可泄。要重点提出一些起标志性、关联性作用的改革举措,把需要攻坚克难的硬骨头找出来,把需要闯的难关、需要蹚的险滩标出来,加强对跨区域跨部门重大改革事项协调,一鼓作气、势如破竹地把改革难点攻克下来。行政体制改革、财税体制改革等将积极推进,通过打破利益格局来化解地方债、低效投资等风险。国企改革将会出台顶层指导意见,改革方案会更加务实,贴近实际,目的是要提高国企的核心竞争力,而非单纯为了加强监管和控制。
(二)出台多项改革举措,提振实体经济
今年以来,中央准确把握改革的发力点,通过改革推动结构调整,强化市场配置资源的决定性作用,形成良好稳定的社会预期,以改革促发展,真正释放改革红利。财政部发布《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》,进一步减轻企业特别是小微企业负担;财政部、税务总局联合发布《关于对小微企业免征有关政府性基金的通知》,进一步加大对小微企业的扶持力度;保监会等五部门联合印发《大力发展信用保证保险服务和支持小微企业的指导意见》。国务院常务会议,部署加大金融支持企业“走出去”力度,推动稳增长调结构促升级;完善出口退税机制、促进外贸稳中提质。小微企业所得税减半征收受益面扩大,促进大众创业万众创新。
(三)改革攻坚克难,一些关键领域开始啃硬骨头
今年以来,中央密集出台了一些重要领域改革举措,不仅在提振实体经济方面改革发力,更在一些议论多年、改革阻力较大、多年都啃不动的硬骨头方面有所作为。如公车改革稳步推进回应了民众关切;机关事业单位养老保险制度改革启动; 《不动产登记暂行条例》正式施行;国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》;取消暂住证制度,全面实施居住证制度,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制;北京市大兴区等全国33个试点县级行政区域拟允许农村集体经营性建设用地入市;4月1日起,我国天然气价格正式并轨。2015年3月份起不再公布航空煤油进口到岸完税价格,改由供需双方自行确认;等等。这里多数改革一直是多年来想改但难改的“硬骨头”,体现了中央在全面深改的“关键之年”攻坚克难,把改革开放推向“深水区”,破解经济社会发展难题的决心和勇气。
(四)一些重要领域改革不断系统化制度化,加大在全国的复制推广力度
作为新一届政府的重头戏和先手棋,今年以来,行政审批制度改革和上海自贸区改革试验这两项改革不断得以深入推进,并且呈现出改革措施系统化制度化的特征,加大在全国范围的推广和执行力度。1月7日召开的国务院常务会议,确定规范和改进行政审批的措施、提升政府公信力和执行力。国家发展改革委、中央编办联合发布《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》。《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》发布。2月6日召开的国务院常务会议,部署改革政府投资管理方式和转变职能,便利投资创业、规范市场秩序。国务院近日印发《关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》,对中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验在全国范围内的推广工作进行了全面部署。

 

二、当前改革推进过程中的存在的突出问题

(一)行政审批制度改革需进一步深入和制度化
从改革推进来看,进一步的改革面临部门利益和一些官员思想观念的制约,简政放权过程中遇到避重就轻、中间梗阻、“最后一公里”不通畅等问题;简政放权一定程度上成为政府的“独角戏”,企业、居民、社会组织等利益相关方的参与不足;审批事项的取消、放权等工作许多都需要突破现行的法律法规,但中央和省级层面上的有些法律法规与地方的实际改革相悖。从改革效果来看,企业实际感受却不明显。目前的改革还不涉及审批条件、标准、程序等方面。
(二)国资国企改革亟待出台顶层设计方案
国企改革是一个国家的大政方针,现在几乎所有省市都出台了自己的改革方案。但是,作为国家层面的国资国企改革的顶层设计方案迟迟未能出台。下一步改革的方向和路径到底怎样,国资国企如何分类,新型国资监管体制如何构建,如何认识和发展混合所有制经济等等一些重大的改革问题亟需国家顶层作出回答。究竟是全国齐步前进,还是各改各的、先行先试?如果各地的方案不一致,是否会给企业造成困扰?如何提高改革决策的参与度,提高企业家参与改革的积极性,从而能够更好地推动国有企业改革,也是摆在眼前的现实问题。
(三)财税体制改革亟需出台细化方案
《深化财税体制改革总体方案》的出台为新一轮财税体制改革提供了整体设计的路线图和时间表。从改革实际进展看,预算改革和“营改增”改革推进相对较快,其他领域改革推进相对不明显,主要障碍在于体制约束和既得利益阻碍。中央和地方财权和事权的划分上,到目前为止中央还没有明确的权责清单。财税体制改革关联性较大,这项改革的滞后又直接影响了公共服务体制、行政体制等方面的改革推进。
(四)城镇化改革需进一步明确路径
目前相关改革举措未能触及相关制度的坚硬内核,“硬骨头”依然存在。新型城镇化试点工作刚刚启动,试点区域的改革任务和方案十分谨慎,步伐不大。去年出台的户籍制度改革指导意见和今年即将实行的居住证制度,大体还是延续了以往的改革思路,改革路径仍需进一步明确。目前,全国只有少数地方跟进出台方案,城镇化的改革效果也较难达到预期。
(五)一些已出台的改革方案落地困难
中央各项改革决定或意见出台后,地方要落实,但目前很多地方未能结合本地情况具体细化改革方案,基本延续上级规定甚至直接转发上级文件,有些改革项目不符合当地实践。“鼓励”、“支持”等政策用语不明确,在现实执行中却存在各种阻碍。一些地方推动改革的动力不足,怕抢跑、怕担责任的情绪比较浓。另外,由于改革督察、评估还没有形成系统性常态化的机制,督办地方推动改革的压力还没有形成。

 

三、进一步推进改革工作的措施和建议

(一)加速梳理明确“三张清单”管理制度
在进一步深入推进行政审批制度改革、继续取消和下放审批事项的同时,2015年上半年要基本明确负面清单管理方式的实施原则、适用条件、制定和调整程序及相关配套改革措施,推出适应全国市场的统一的负面清单,推动相关试点工作。在中央政府部门公布权力清单、责任清单基础上,基本完成省级政府部门权力清单、责任清单公布工作。
(二)进一步深化商事制度改革
落实注册资本登记制度改革方案,稳步实施“先证后照”改“先照后证”,加快清理工商登记前置审批项目,进一步减少登记环节,简化住所登记手续,放宽新注册企业住所经营场所的条件限制。加快推行工商注册全程电子化登记管理和电子营业执照。完善市场退出机制,简化和完善企业注销流程。
(三)适时推出一批金融改革措施
在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制,实行统一市场准入,创造平等投资机会,为民间资本创造空间。建立健全PPP机制,盘活存量资源,变现资金要用于重点领域建设。允许具备条件的民间资本依法发起设立中小银行等金融机构。适时推出面向企业和个人发行的大额存单,逐步扩大存款利率浮动区间,有序放松存款利率管制。推进股票发行注册改革,开展股权众筹融资试点。促进互联网金融创新规范发展。
(四)尽快出台国资国企改革总体方案
2015年上半年要尽快出台国资国企改革总体方案,明确国有企业的功能定位并实施分类监管制度,实行差异化管理。加快推进国有资本运营公司和投资公司试点。推进国有资本与非公资本交叉持股,相互融合,用资本化、证券化的办法提高国有资产的流动性,以资本的力量突破企业之间的壁垒,改变国有经济在原有领域不断“滚雪球”的发展局面,使其真正实现布局优化、战略转型,充分发挥基础性、公共性、先导性作用。以国资改革带动国企改革,把国有企业的股权结构改造、体制机制调整与资本引进、产品结构优化组合到一起,打造一批市场竞争优势明显的混合所有制企业。进一步完善公司法人治理结构,健全激励约束机制,提高经营管理水平,推进核心技术研发和整合,创新商业模式,增强国有企业活力。
(五)尽快制定财税体制改革的实施细则,出台更多稳增长的财税激励措施
制定财税体制改革的实施细则,重点是明确中央和地方财权事权划分,考量经济增长、区域联动、基本服务均等化等多重目标。以全面推行“营改增”为契机,加快地方主体税种培育,化解地方财政特别是县、乡一级财政支出压力。降低增值税税率,普遍开征消费税,通过调整不同产品消费税税率来引导消费,抑制奢侈品消费。细化资源税征管办法,扩大征收范围,改革计征方式,提高征管力度。对国家战略资源、稀有资源如稀土等的开采要课以重税,并全额上缴中央,防止地方利益驱动乱采滥伐。适当降低间接税税率,提高直接税的税率。深化个人所得税改革,适时开征房产税。
(六)户籍制度改革要从人口和服务“扩面”转移到“建制”,加快推进户籍与福利脱钩
户籍制度改革中公共服务“扩面”的改革思路需要进一步扩展到深入破解“二元性”社会福利制度。在加快推进城镇常住人口市民化和推广《居住证》制度的同时,更重要的是建立常住人口城镇公共服务获取新机制,尽快向城镇非户籍常住人口、特别是长期在城镇稳定生活和就业的外来人口有条件(考核社保年限)开放一些单项公共服务。教育、民政、卫生、人力和社会保障等公共服务部门要切实承担起破解二元社会福利制度的重任,有序将各类公共服务与户籍脱钩,在户口本和居住证之外建立一种新的公共服务获取机制。
(七)制定改革立法清单和任务清单,形成有力的落实推进机制
在改革推进过程中,要坚持问题导向、目标导向,更要在此基础上形成明确的立法清单和任务清单,将改革成果法制化,立法先行,让法制为改革护航,将改革任务分解到每个部门,在常规任务之外还要有部门自身的自选动作,促进各地区各部门不断完善改革工作的领导机制、立项机制、决策机制、联动机制、激励机制,确保每一项改革扎扎实实落到实处。加快形成有利于改革推进和落实的督办机制和考核机制,加强对改革措施落实情况的督察评估,防止一些地方和部门将日常工作和常规任务作为改革任务“滥竽充数”,使改革变形和走样。
 
(执笔人:张林山)

 

 
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