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新常态下全面谋求以改革促发展——2014年前三季度改革形势跟踪及建议
日期:2014年12月24日
 
 

经济体制改革动态跟踪与改革建议课题组

    2014年前三季度在经济平稳运行但下行压力较大的情况下,党中央、国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生启动多项改革,一些改革已经初见成效,但改革的落地仍有难度,改革的方式方法仍有待提升。当前,我国已经形成经济增速从高速增长向中高速增长换挡,经济结构从失衡到优化再平衡,宏观政策从粗放刺激转向结构优化的新常态,改革的倒逼机制已经形成,以改革促发展的节奏十分紧迫。
一、前三季度以改革促发展的实践
前三季度改革总体上围绕着发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用这一主线推进,更多地倾向于中小微企业、服务业和民生领域,着力推动《决定》从设计层面进入落实层面。一些改革已经有效释放改革红利,突出表现在以下三个方面。
(一)以行政审批制度改革为抓手简政放权
简政放权,被当作本届政府开门第一件大事。截至2014年9月底一年多来,国务院先后取消和下放7批共632项行政审批等事项,一批涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可以及对企业、社会组织和个人的资质资格认定事项被取消或下放;修订了政府核准的投资项目目录,需报国务院部门核准的企业投资项目减少60%左右。3月1日起实施的改革工商登记制度,激励大量民间资本投向新兴产业和新型服务业。统计显示,上半年全国新登记市场主体近600万户,同比增长16.7%。同时逐步开始重视后续监管,前三季度,国务院会议多次提出要继续推进简政放权、放管结合,严防“一放就乱”。
(二)金融市场改革纵深推进,直接提升社会资本活跃度
前三季度,金融市场改革推出多项措施,一定程度上促进了社会资本的活跃。一是民营银行从试点方案推进至筹建。3月,首批5家民营银行试点方案确定。7月,银监会正式批准三家民营银行的筹建申请。二是不断优化资本市场体系。3月25日国务院常务会议提出从六方面健全多层次资本市场体系;5月,国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》,从九个方面明确了促进资本市场健康发展的任务;8月,证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法》,新三板做市商制度正式实施。三是金融支持实体经济和“三农”的能力得到增强。近年来,社会资本脱实向虚的现象逐渐突出,增大金融对实体经济的支持力度十分迫切。5月,人民银行等五部门联合发布《关于规范金融机构同业业务的通知》;国务院常务会议多次提出引导资金更多流向实体经济,缓解企业融资成本高问题;中国人民银行、中国银监会、国务院分别发布文件强调增强资本市场支持“三农”的能力。
(三)以上海自贸区为代表的涉外体制改革成效显著
上海自贸区、天津滨海新区等一批对外开放的前沿阵地已经形成一批可推广经验。目前上海自贸区前已形成54项可复制推广的改革事项,其中21项已在全国或部分地区推广,33项具备了复制推广的基础。6月,放开小额外币存款利率上限的改革试点,由自贸区扩大到上海市;9月,财政部等三部门发布《关于在全国开展融资租赁货物出口退税政策试点的通知》,将现行在天津东疆保税港区试点的融资租赁货物出口退税政策扩大到全国统一实施。
内外资一致的负面清单管理模式进一步得到优化。上海自贸区2014版负面清单相较于2013版开放度和透明度明显提高。修订包含了31条进一步扩大开放措施,无具体限制条件的限制措施由原来55条减少到25条。入驻上海自贸区的企业数量持续增加,业务开拓出现实质性变化,服务业发展呈现出集聚效益。试验区揭牌至8月底,工商共办结新设企业11944户,其中外资1612户,占13.5%,内资10332户,占86.5%。试验区新设外资企业超过90%通过备案方式设立。
二、前三季度改革推进中值得注意的几个问题
课题组在调研中发现前三季度改革推进过程中主要出现了以下几个值得注意和警惕的问题和倾向。
(一)地方求增长、避改革的情况较为普遍
整体来看,今年经济形势比较严峻。短期内消费增长乏力,出口受外部环境影响较大,房地产和钢铁、有色、煤炭等产能过剩行业投资不容乐观;长期来看,过去以资源消耗、低廉的劳动力价格为支撑的经济增长模式难以为继。经济增长的压力比较大,中央通过定向降准、引入社会资本参与基础设施建设等方式拉动经济。但部分地方政府错误地理解了这些信号,片面地将改革与发展对立起来,在碰到稳增长的挑战时,放弃或者变相回避改革,又回到上大项目搞投资刺激的老路上,对于生态文明制度建设、社会保障体制改革一些长期效益明显、但短期收益低甚至需要高成本的改革不愿动、不想动。
 
(二)部分地方对改革的观望和等待情绪较浓
《决定》实施近一年来,部分地方选择了观望、等待,推动改革的动力不足,怕抢跑、怕担责任的情绪比较浓。土地、国资改革、生态文明制度建设、权力清单和负面清单管理等方面大多在等中央的具体意见,在看其他地方的动作进度。虽然中央一再强调改革的重要性,但对于地方政府来说改革创新的直接效益不明显,怕出错胜于求突破。另外,由于改革督察、评估还没有形成系统性常态化的机制,督办地方推动改革的压力还没有形成。
(三)土地、国资、财税等关键环节和领域的改革突破不明显
十八届三中全会召开之后,社会各界对土地、国资等现代市场体系建设的关键环节改革预期较高,但从落实情况来看,与预期有一定差距。相关改革未触及旧体制核心,例如集体土地使用权在融资上受限的情况并没有改善;被寄予厚望的国资改革整体设计迟迟未能出。而一些全局改革的关键环节也未能有明显进展,多是修皮毛避内里,例如在土地使用、地方债务日趋规范的情况下,推动中央和地方财权和事权的匹配已经成为落实改革的关键点,却迟迟未能启动。
(四)部分改革与实际需求脱节
 一些改革的设计和市场主体的实际需求脱节,直接弱化了改革的效果。行政审批制度改革从中央层面来看力度很大,但像工商注册制度改革那样真正能够给企业松绑的改革还不多,往往是“数字很好听,效果不明显”,改革推进力度与企业效果感受存在反差。例如在生物医药产业创新过程中,相较于财税补贴、取消审批项目,更迫切需要改变药品上市许可与生产许可 “捆绑”的管理模式,采用委托制造提供商模式,为创新研发创造更宽松的环境。
(五)改革的系统性、协同性不足暴露出来
一是上下衔接不畅。基层在改革创新中探索了一些新经验,但与上级部门对接难。例如一些地方组建廉政办公室,整合纪检、监察、审计等部门职能,但下面改了,上级机构管理体制运行机制没有变,审计的主体地位、监察的独立性等难以对接。二是一些单项改革缺乏配套衔接。行政审批权力不断下放,但地方承接权力的机构设置和人员配备还没有完善,事后监管制度还没有建立,市场秩序的稳定面临风险。例如天津滨海新区成立了行政审批局,实现“一个印章管审批”,但对于审批事前事后的监管责任如何衔接仍没有明确思路。
三、四季度以改革促发展的建议
四季度是全年的收官季度,改革红利的释放需求更大,要通过改革实现产业结构从工业向服务业转变、从“吹泡沫”到“挤水分”,实现有效益、有质量的增长,充分调动中小微企业、服务业、科技创新型企业等经济中的活跃因素,以改革促发展。
(一)构造明显提高全要素生产率的制度环境
提高简政放权的含金量。抓住市场主体需求继续取消和下放审批权限,逐步向负面清单管理转型。同时从事项改革深化到流程等更深层次的改革,实现审批从办公地点上 “物理融合”向审批程序上 “化学融合”的转变。重点解决“会批不会管”,“对审批迷恋、对监管迷茫”等问题。加快社会信用体系建设,尽快打通实现各部门互通共享。
发挥好财税的资源效力。继续增大财税对中小微企业、科技创新型企业的支持力度,例如扩大中小企业所得税减免,扩大出口退税范围,继续推进营改增等等。同时要发挥财政资金对社会资本的引导作用,更多地投向教育、医疗、养老等领域。发挥财政资金的扛杆作用,在担保、创业基金等方面为创业创新打造更好的融资环境。
继续推动涉外经济体制改革激活内外资活力。适时将上海自贸区试点范围扩大至天津等地,积极探索促进投资和贸易便利化综合改革试验。进一步扩大服务业和先进制造业开放领域。改革外商投资管理模式,实行准入前国民待遇和负面清单管理。构建对外投资合作服务平台,加快推动企业、资金、人员“走出去”。
(二) 打破金融垄断,释放资本活力
加快深化投资体制改革。发展多层次的股票市场,期货和衍生品市场,大力发展私募市场;同时打造多层次的投资者结构、中介机构和监管体系,实现交易定价、交割清算方式的多样性。保护投资者特别是中小投资者合法权益,加快建立健全市场准入体系、公司治理体系、投资者教育体系。
积极推动金融领域开放、创新。在利率市场化、人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用、外汇管理等方面深化试点工作。推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放。继续推进利率市场化,扩大金融机构自主定价权。及时总结民营银行试点经验。推进存款保险制度,完善金融机构退出机制。
不断增强金融服务三农和实体经济的能力。鼓励建立农业产业投资基金。高度重视规范同业、信托、理财、委托贷款等业务,取消银行不合理收费、降低小微企业担保费用。央行通过定向宽松,鼓励和引导金融机构更多地将信贷资源配置到“三农”、小微企业、现代服务业相关等重点领域和薄弱环节。
(三)积极推动户籍、土地、社保等新型城镇化相关改革,释放新一轮人口红利
将户籍制度改革落到实处。建立城乡统一的户口登记制度,实施差别化落户政策,促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。研究制定《户籍法》,基本形成有利于城乡发展一体化的法律法规体系。
全面推动社会保障制度改革。对基本公共服务均等化、养老制度并轨等直接关系人民群众切身利益的改革要更快、更好、更大力度地推进,以此提振消费者信心。
大胆推动土地改革。深化农村综合改革,在确权登记基础上,赋予农民对土地、房屋等完整财产权利。加快研究土地抵押、集体土地入市等难题,推动农村土地规模化经营,把土地这一重要的生产要素调动起来,同时释放出更多劳动力人口。
加快基础设施和公共服务投融资机制创新。在非基本公共服务领域打造民营资本与公立资本公平竞争的市场环境。加快推广PPP运营模式,完善PPP项目融资机制,引导银行等机构认可收费权质押等PPP独有的融资方式,完善相关法制环境和监管体系。
(四)以构建平等的竞争关系为原则推动国资改革
积极构建三层次的国有资本运营体系,通过改革实现非公资本和国有资本在竞争性领域享有平等的市场地位,形成公平公正的市场环境。国有资产管理体制从“管人管事管资产”的既有模式向“以管资本为主”的国资监管新体制过渡。在现有大型央企和已有国有资产运营公司的基础上,加快组建和改造一批国有资本运营主体,确有需要的在充分论证的基础上新增一批国有资本运营公司,通过国有资产资本化以市场手段运营实现国有资产的保值增值,推动国有企业成为真正的市场主体。尽快明确国有企业的功能定位,实施分类监管制度和差异化管理,对竞争性国有企业充分放权,通过国有资本运营平台减少和消除行政力量对企业日常运营的干预。完善国有企业公司治理结构,保护企业享有独立的法人财产权和经营自主权。
(五)财权事权调整与地方财政“开源引流”双推进
启动中央与地方财权事权划分的探索性改革,中央主动承担起更多的养老、卫生等基本公共服务的供给责任。同时地方财政“开源引流”。一方面适度扩大地方政府举债权限,引导地方政府以市场化原则在资本市场发行地方债,同时地方债务融资规范化,解决融资平台政企不分、预算软约束造成的实体融资成本高企的问题。另一方面要搭建平台和渠道,引入更多的社会资本参与公共建设和服务,继续推广PPP模式、政府购买服务,积极调查市场需求,消除不合理的限制社会资本投资的制约。
(六)强化科技创新体系建设,创造新的增长极
长期来看,科技创新是未来一段时期我国最重要的增长点。下一步要以研发中介、技术转移、创业孵化、知识产权等领域为重点,抓住关键环节精准发力,坚持市场导向,强化科技创新体系建设。一要完善科技金融体系。强化创业风险投资的法律地位,重构对公司制和有限合伙制创投公司的税收体系,加强对天使投资机构的财税扶持力度。研究设立科技银行、面向境外投资者的创业企业国际板。推进知识产权重大功能性机构建设,推进知识产权证券化、信托、质押融资等衍生品交易,推动科技成果资本化、商业化。二要加大财税支持力度,优化财政资金的使用方式。积极推进重点实验室、大型科技仪器中心等公共技术平台建设;对高新技术企业加大减税力度;积极探索以政府购买服务、“后补助”等方式支持公共科技服务发展。
(七)强化改革的系统性、协调性,加快完善改革推进机制
一方面要抓住改革的关键环节,形成改革的需求调查机制,将改革对象的需求转化为改革的内容,使改革落地有声。另一方面从顶层设计上,重视改革的系统性、协调性,从法律法规、事中事后、上下配套多个角度多个环节来考察衡量改革的科学性。同时,在改革落实机制建设上必须加大力度。要加快改革评价体系设计,对改革的进度、落实情况进行动态监测和评价。将政府承诺的改革落在责任主体的军令状上,加大对改革落实的督促检查和问责力度,形成对地方和部门推进改革的倒逼机制。
 

                                   (执笔人:李晓琳)

 
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