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2014年改革跟踪与改革热点
 
 
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2014上半年改革形势分析及下半年改革建议
日期:2014年08月29日
 
 

体管所课题组

内容摘要:本文对2014年上半年深化经济改革重点推进的改革事项进行了跟踪、归纳;并通过资料收集、地方调研等形式对上半年深化改革过程中出现的问题进行了剖析;通过对改革进展和其中的经验教训进行综合研究,提出了下半年进一步深化经济体制改革的政策建议,主要包括顶住压力坚定不移推进结构性改革,在金融和价格等领域重点推出一批市场起决定性作用的有力度举措,加大基础设施和公共服务投融资体制机制创新,选择财税体制和国有企业等攻坚部位择机出台整体性改革方案,继续推进简政放权的同时加快建立放管结合的机制,切实加强改革跟踪监测和落实督促检查机制。
今年是全面深化改革的开局年。上半年在经济平稳运行但下行压力仍然较大的情况下,党中央、国务院围绕“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”启动多项改革。以经济体制为重点,全面深化改革的步伐已经迈开,改革举措落地需要加快跟进。
一、上半年重点推进的改革
上半年,各级政府牢牢把握市场在资源配置中的决定性作用和更好的发挥政府作用这一主线,多项经济体制改革从设计进入落实层面。整体来看,改革在一定程度上释放出了红利。统计数据显示,2014年2至5月,制造业采购经理人指数(PMI)由50.2%升至50.8%,连续数月趋势性上升,新注册企业数量明显增长,经济形势温和好转,表明此前一系列激发市场活力的改革效力正在显现。
(一)着力推出为小微企业及服务业发展松绑减负的实惠改革举措
激活小微企业和服务业发展活力,既能弥补过去发展中的短板,又有助于促进就业目标,上半年这方面的改革密集展开。一是优化财税环境。4月2日国务院常务会议提出提高小微企业减半征收企业所得税优惠政策实施范围上限,并延长至2016年。4月,财政部等四部门联合发布《中小企业发展专项资金管理暂行办法》,建立中小企业发展专项资金;税务总局发布《关于扩大小型微利企业减半征收企业所得税范围有关问题的公告》;财政部、国家税务总局明确从2014年6月1日起将电信业纳入营改增试点范围。二是优化创业环境。4月16日国务院常务会议提出将2013年底到期的支持和促进重点群体创业就业税收政策延长至2016年12月31日。国家发改委发布《关于进一步做好支持创业投资企业发展相关工作的通知》,加快审核专项用于投资小微企业的创业投资企业发债申请。5月21日国务院常务会议决定成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模。三是发展生产性服务业等薄弱环节。5月14日国务院常务会议部署加快生产性服务业重点和薄弱环节发展,促进产业结构调整升级。
(二)发力投融资体制改革引导全局改革
投融资体制改革与多个领域的改革密切相关,上半年一系列改革措施密集出台。一是启动基础设施投资体制改革。4月2日国务院常务会议提出进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用,并确定了深化铁路投融资体制改革的政策。4月23日国务院常务会议提出在铁路、港口等交通基础设施,新一代信息基础设施等方面,首批推出80个示范项目,面向社会公开招标。二是落实企业投资自主权。4月23日国务院常务会议确定了改革创新投资管理,减少、整合和规范前置审批及中介服务等发挥企业投资自主权的措施。
(三)全面推进金融市场改革优化市场发展基础
一是优化资本市场体系。3月25日国务院常务会议提出从六方面健全多层次资本市场体系,包括积极稳妥推进股票发行注册制改革,积极建设发展债券市场、私募市场等。5月,国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》,从九个方面明确了促进资本市场健康发展的任务。二是强化金融支持实体经济的体制机制。近年来,社会资本脱实向虚的现象逐渐突出,增大金融对实体经济的支持力度十分迫切。5月,人民银行等五部门联合发布《关于规范金融机构同业业务的通知》,5月30日国务院常务会议提出引导资金更多流向实体经济,疏通金融服务实体经济的“血脉”。三是打造服务三农的金融体系。2月,中国人民银行出台《关于做好家庭农场等新兴农业经营主体金融服务的指导意见》,明确涉农金融机构要积极探索支持新型农业经营主体的有效形式。3月,《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》发布实施,简化农村中小金融机构设立的审批程序。4月,国务院发布《关于金融服务“三农”发展的若干意见》,强调增强资本市场支持“三农”的能力。
(四)完善市场决定价格机制增强市场竞争活力
一是探索放开铁路货运价格。4月,国家发展改革委明确准池铁路开通运营后,货物运价实行市场调节,由铁路运输企业与用户、投资方协商确定具体运价水平。二是医疗服务价格改革启动。4月,国家发展改革委等三部门联合发出《关于非公立医疗机构医疗服务实行市场调节价有关问题的通知》,放开非公立医疗机构医疗服务价格。5月8日,国家发改委印发《关于改进低价药品价格管理有关问题的通知》,允许生产经营者根据药品生产成本和市场供求状况自主制定具体价格。三是电信业服务资费自主定价。5月9日,工信部、国家发改委联合发布《关于电信业务资费实行市场调节价的通告》,对所有电信业务资费实行市场调节价。
(五)以简政放权为先手棋促进结构调整和增长动力
上半年,以行政审批制度改革为抓手的简政放权工作稳步推进,突出了释放市场主体活力这一主题。1月和6月,国务院三次取消和下放行政审批项目,包括工商登记前置审批事项改为后置审批、取消一批准入类专业技术职业资格等内容,向社会公开各部门行政审批事项目录,加快推进探索负面清单管理模式和建立权力清单制度,清理已向社会公开的国务院各部门行政审批事项汇总清单所列非行政许可审批事项。
(六)上海自贸区边改革、边总结、边调整
自2013年9月上海自贸区设立以来,以大胆创新的精神进行了一系列改革探索,2014年上半年既有经验的收获也有方法的调整。
一是首推可复制经验。自贸区内实现外币利率市场化后,市场总体表现平稳。经中国人民银行总行批准,央行上海总部决定从2014年6月27日起,将放开小额外币存款利率上限的改革试点,由自贸区扩大到上海市。这是第一项走出自贸试验区、推广复制到区外的金融改革政策,也为下一步在全国推进这项改革积累经验。
二是在实践中调整。上海自贸区是“负面清单”管理的先行者,然而实践中也出现了新的困难。1月,国务院六部委和上海市政府在自贸区范围内暂调了32项与外商投资准入有关的措施,以实施负面清单管理模式,扩大服务业开放。这是对2013版负面清单的调整升级,真正做到“法无禁止皆可为”。
(七)加快推进医疗、养老等群众关切的民生领域改革
上半年,民生领域改革稳步推进,对于提振消费能力、惠民生、稳增长起到了良好的助推作用。一是深化医药卫生体制改革。1月,《关于加快发展社会办医的若干意见》印发,要求建立公开、透明、平等、规范的社会办医准入制度。5月,《深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务》印发,明确了全年的工作任务。二是完善养老保障网络。2月7日国务院常务会议决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度,随后人社部、财政部联合印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》,国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,部署改革落实工作,多个省份已启动改革。三是推动养老服务业发展。1月,民政部、国家发改委联合发出通知,在全国开展养老服务业综合改革试点工作。
二、上半年深化经济体制改革过程中出现的几个问题
在上半年推进改革的过程中,经济增速放缓,增大了今年宏观调控多个目标与多项改革协调配合的难度。在要不要推出短期刺激政策和坚持面向中长期的结构性改革问题上,出现了一些议论和犹豫,改革推进中未曾预料到的新问题、新倾向值得重视。
(一)顶层设计与地方落实之间的矛盾初现
在上半年改革推进过程中,顶层设计与地方落实之间已经出现了上令下不通的现象。一是一季度一些改革例如土地制度改革地方抢跑被中央叫停后,在二季度调研过程中发现一些地方政府转向了“不作为,等上头、等其他省市”的方向,自主改革的动力不足,怕担责任、担风险的情绪比较浓。二是一些政策规定过于模糊,地方政府选择对自身有利的做法,不利则不改,例如在养老服务业发展过程中,国家层面规定非盈利机构用地可以采取划拨的形式,“可以”二字给予地方较大的可操作空间,大部分地方政府仍然拒绝直接划拨。三是改革的督察检查还没跟上,对改革的落实情况缺少评价监督机制,难给地方形成督办改革的压力。
(二)部分地方政府为稳增长回避改革
整体来看,今年经济形势比较严峻。短期内消费增长乏力,出口受外部环境影响较大,房地产和钢铁、有色、煤炭等产能过剩行业投资不容乐观。上半年,在稳增长的压力下,中央层面遵循市场配置资源起决定性作用的原则,出台一系列激发市场活力的改革措施,例如推出一批鼓励社会资本参与的项目、定向降准激发小微企业活力等。然而地方政府在碰到稳增长的挑战时,则大多采取了放弃或者变相回避改革的方式,以为要增长就是投资刺激,投资刺激就是要大上项目,最终又回到上项目靠投资拉动的老路上来。对于自贸区这种既能够符合中央政策指向,更能够争取到土地、优惠税收和投资的项目充满热情,缺少对改革实事求是的理性认识。因此在第三季度要择机出台进一步激发发展活力的改革,理顺改革与发展的关系,以改革促发展。
(三)财权与事权划分不合理阻碍改革推进
从地方调研来看,财权事权不对应的格局不改变,改革就落不到实处。例如当前民生改革所需要的基础设施建设任务几乎全落在基层政府头上,财源少、任务重,尽管一些项目有上级政府资金支持,但所需的自筹配套资金很难到位,特别是在村镇一级除了依靠土地几乎别无他路,而没有土地的地方改革根本无从谈起。因此,中央和地方各级政府建立财权与事权相匹配的体制是最终决定若干改革落实的关键性因素。
(四)简政放权过程中出现两个值得注意的倾向
一是只放不管。上半年,审批制度改革步子迈得大、走得快。但从前置审批向事后监督这一重要的转变还没做到位、做踏实。以工商注册制度改革来说,注册企业的条件大大降低,大量新企业出现,但与之相匹配的事后监督机制缺位,信用体系建设尚未启动,大量良莠不齐的主体进入市场,对市场正常运行是很大的挑战。二是放得下却管不起。伴随着行政审批权力的下放,基层政府承担起越来越多的审批职责,但是责任重了,人员编制、技术支撑等方面并没有配套,这就导致了一些权利下放管不了、管不好的问题,丧失了审批的意义。
(五)部分改革的系统性和逻辑性谋划不足
一些改革的起点还不明确。例如名义上讲我国基本养老保险已经实现省级统筹,但实际上一些省份仍然只是政策上的统筹,并没有实现基金管理上的统筹。一些改革任务还不具体。例如生态文明制度建设一些相关改革事项还停留在概念阶段,顶层设计尚未明确,落实更是无从谈起。部分领域改革表现出系统性、协调性、整体性缺乏统筹。改革先做什么后做什么需要尊重改革自身的逻辑,否则容易本末倒置、造成混乱。
三、下半年深化经济体制改革需要重点推进的工作
下半年我国经济如何保持中高速增长,还是要靠改革。不改革就难有新的经济增长点,必须通过深化改革激发人民群众的创新、创造、创业热情,增强市场主体活力,形成新的内生增长动力。
 
(一)顶住压力坚定不移推进结构性改革
明确守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限,只要经济在合理区间运行,就大胆推进结构性改革。
一是坚持以小微企业和服务业发展为重点优化市场环境。下半年要更多地依靠市场机制和创新驱动,完善放宽市场准入、简化审批程序、完善财税、土地政策、拓宽融资渠道等配套措施,尽快将“营改增”试点扩大到服务业全领域。
二是着力疏通创业、创新投融资机制这一关键性梗阻。近年来,我国出台了一系列鼓励创业、创新的政策,但依然没有达到预期效果。下半年要在疏通创业、创新的投融资难这一关键性梗阻上下大力气。利用好国家创投引导基金的带动作用,将资金投放到战略性新兴产业和高技术产业,真正实现创新驱动发展;推动创投行业的发展;优化财政资金的使用方式,重点支持市场机制不能够有效解决的基础研究、前沿技术等公共科技活动,加强包括科技基础设施、信息基础设施在内的创新平台建设。
三是在深化市场配置资源的改革上果断推出提振市场信心的突破性举措。加大金融、价格垄断行业竞争环节的改革力度,创新公共服务和基础设施建设投融资机制,对基本公共服务均等化、养老制度并轨、户籍制度改革等直接关系人民群众切身利益的改革要更快、更好、更大力度地推进,以此打造新的经济增长点,在下半年体现改革开局之年的攻坚和突破。
(二)在金融和价格等领域重点推出一批市场起决定性作用的有力度举措
下半年,让市场在资源配置中起决定性作用要在更多领域落地体现,特别是金融、资源价格等市场配置资源的改革需要提速,以提振市场信心和稳定改革预期。
在金融领域,下半年要重点做好以下工作:一是继续推进利率市场化,扩大金融机构自主定价权。目前人民币的贷款利率已完全市场化了,下半年在上海经验的基础上把小额外币利率市场化推广至全国,为未来人民币存款利率市场化的推进积累经验。加快实施民营银行试点方案。推进建立存款保险制度,完善金融机构退出机制。二是加快建立多层次的、规范化的资本市场。发展多层次的股票市场,期货和衍生品市场,大力发展私募市场;同时打造多层次的投资者结构、中介机构和监管体系,实现交易定价、交割清算方式的多样性。三是保护投资者特别是中小投资者合法权益。下半年要加快建立健全市场准入体系、公司治理体系、投资者教育体系,构建起全面系统的投资者权益保护体系。四是推进农村金融体制改革和增强金融服务实体的能力。鼓励建立农业产业投资基金。探索多部门协作、与财政结合的方式,政府通过较少的资金作为担保,撬动更多的资金。加快解决土地抵押这一关键难题。下半年必须高度重视规范同业、信托、理财、委托贷款等业务,取消银行不合理收费、降低小微企业担保费用。
把握改革窗口期,加快推进资源要素价格改革。在当前通胀环境较为适宜的情况下,加快推进水、电、天然气、石油等资源性产品价格改革。完善可再生能源补贴与财税倾斜政策。稳步推进天然气价格形成机制改革,结合国内市场供需状况进一步改革和完善成品油定价机制。涉及面极为广泛的资源要素价格改革不可能一蹴而就,下半年可以先进行工业领域的资源要素价格改革,适时改革资源税,逐步推进到生活领域,并给予困难群体适当补贴。
(三)加大基础设施和公共服务投融资体制机制创新
随着实施新型城镇化规划和户籍制度改革,基础设施建设和公共服务供给的空间仍比较大,深化这一领域的投融资体制改革,在非基本公共服务领域打造民营资本与公立资本公平竞争的市场环境,使政府保基本的同时能够更好的利用社会资本,能够有效激活市场主体投资热情。
一是加快推广PPP运营模式。通过PPP模式,建立政府与社会资本“全过程”长期合作关系,引入市场竞争和激励约束机制。建立中长期预算安排,将PPP项目中涉及政府支出责任的部分予以明确列示。完善PPP项目融资机制。下一阶段应引导银行等机构认可收费权质押等PPP独有的融资方式。二是完善法制环境和监管体系。政府购买服务、PPP、社会资本直接投入等供给模式需要有完善的法律法规做基础,下一步必须要明确政府和私营部门各自的权利和义务、退出机制、纠纷处理机制、绩效考核和监督监管机制。
(四)选择财税体制和国有企业等攻坚部位择机出台整体性改革方案
发挥经济体制改革的牵引作用,既要在放权、减税、让利等实惠举措上雨点常有,更要在攻坚克难上敢于制造几个响亮的雷声。当前,财税体制、国有企业改革无疑是深化经济体制改革中的硬骨头,是建立现代市场体系、激发各类市场主体活力不得不改的一环。
下半年要出台深化财税体制改革总体方案,对于全面深化改革意义重大,从改革的逻辑来看,必须走在前头、走在实处。从激发市场主体活力和形成新的增长动力看,下半年要加快研究出台国有企业改革总体方案,明确以管资本为主的国资监管体制的具体方案,完善混合所有制企业治理结构。
(五)继续推进简政放权的同时加快建立放管结合的机制
一是继续释放此前推行放权、松绑、减负的改革活力,逐步向负面清单管理转型。在老百姓需要的放实权、办真事的事项要“简”,为各类市场主体创造良好的发展环境。在上海自贸区试点经验基础上,加快负面清单管理研究。二是建立更加周密的问责机制。首先,要确保取消和下放措施落到实处。下半年要加快出台严格控制新设行政许可的具体措施,规范针对小微企业的非许可审批项目设定和实施的具体办法,加大巡查和考核力度,严禁相关部门“明放暗不放”。对于简化审批的事项,要相应配套事后监管机制,明确相关部门职责,做到放活不放任。
(六)切实加强改革跟踪监测和落实督促检查机制
改革到底改的怎么样,改革落实不到位要承担什么责任,这些问题不解答清楚,地方政府和部门就缺少压力,改革就难以落实。因此,下半年在改革落实机制上必须要有力度。加快改革评价体系设计,对改革的进度、落实情况进行动态的监测和评价,尝试建立年度改革进展报告制度。将政府承诺的改革落在改革工作任务分解与责任主体的军令状上,加大对改革落实的督促检查和问责力度,形成对地方和部门推进改革的倒逼机制,以更有效的改革落地取信于民。
(执笔人:孙长学,经济体制综合研究室主任研究员;李晓琳,经济体制综合研究室  助理研究员)
 
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