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加快向改革要动力 ——2014年一季度改革形势分析及建议
日期:2014年06月11日
 
 

经济体制改革动态跟踪与改革建议课题组

    2014年是贯彻党的十八届三中全会《决定》,全面深化改革实施推进的第一年,社会各界对改革的期望很高,改革落地任务艰巨。万事开头难,一季度作为全年的开局,多项改革工作开始部署,一些改革已经启动,认真分析研判一季度经济形势及改革进展情况,对做好全年的改革工作至关重要。

一、2014年一季度改革进展及特点
(一)改革主要进展 继十八届三中全会、中央经济工作会议之后,中央部门陆续召开了2014年度工作会议,部署了本部门年度工作及推进改革创新的要点。2014年一季度,中央全面深化改革领导小组召开2次会议,国务院召开8次常务会议,研究部署改革工作。今年政府工作报告确立的9个方面重点工作,直面深化改革的重点、转型升级的难点问题。
一些重点领域的改革举措相继推出。一是金融领域,继续推进存款利率放开,明确了民营银行试点方案,证监会和银监会分别出台措施加强新股发行监管和商业银行流动性风险管理。二是现代市场体系建设领域,价格改革稳步推进,发改委、住建部就阶梯水价出台指导意见;国务院部署加快建设社会信用体系和全国范围内实施注册资本登记制度改革。三是行政审批制度改革领域,国务院发文决定再取消和下放64项行政审批项目和18个子项,并向社会公开各部门行政审批事项目录,2014年全年计划再取消和下放行政审批事项200项以上。四是财税体制改革领域,持续扩大“营改增”的范围,1月1日起,铁路运输和邮政服务纳入试点,今年还将推进通信业纳入试点范围,并将研究把生活服务业、不动产业、金融服务业纳入增值税范围。五是城乡一体化建设领域,中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,明确了新型城镇化建设的思路和主要内容。六是民生领域,全国出现“单独两孩”新政启动的小高潮;养老保险并轨启动,人社部、财政部联合印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》,国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》;民政部、发改委在全国启动养老服务业综合改革试点工作。
(二)改革推进的主要特点 今年一季度是三中全会后第一年的前段工作,综观当前改革推进情况,呈现出如下特点: 一是把简政放权作为激发市场主体活力“先手棋”。中央政府在2013年共分批下放取消416项行政审批事项,取消和免征行政事业性收费348项,新注册企业增加了27.6%,其中私营企业新增30%,是十多年来的最高值,为保持经济增长提供了动力。2014一季度继续坚持把简政放权作为激发市场主体活力“先手棋”,布置了全年目标,明确了一批取消和下放的事项,同时加大公开力度,提高透明度。 二是民生领域改革举措密集,亮点多。建立统一的城乡居民基本养老保险出台具体办法,基本养老保险并轨正式启动;鼓励社会资本进入养老、医疗卫生等公共服务领域的政策密集出台;实施鼓励企业年金和职业年金发展的个人所得税递延纳税优惠政策;推进招生考试制度综合改革,规范就业入学;截止到3月25日,已有9省份正式实施“单独两孩”新政,此外有20个省份推出了实施的时间表……一系列涵盖多个热点问题的惠民生政策出台,并正式启动相关改革,特别是一些长期以来争议较大、推进较难的改革开始破冰。
三是通过调税减负为市场主体注入发展活力。2013年,随着交通运输业和部分现代服务业营改增试点推向全国,营改增共为企业减轻税负约1400亿元,促进了服务业发展和产业结构优化。2014年一季度营改增试点范围进一步扩大,促进小微企业、民营企业和服务业发展。根据国家税务总局公布的数据,一季度,在营改增纳入铁路运输业和邮政业后,营改增给试点企业减税375亿元,而税收却增长了9.9%。营改增试点的重点行业:租赁和商务服务业税收增长20.7%,信息服务业税收增长17.8%,都大大高于全国第三产业13.6%的增长率,有力激发了市场主体活力。 四是注重改革推进机制建设。中央成立全面深化改革领导小组和6个专项小组,制定工作规则,各地方和部门也陆续成立了相应的改革领导小组,并部署相关工作。
二、当前改革推进中出现的苗头性、倾向性问题及潜在风险分析 2014年面临的形势错综复杂,转变发展方式与全面深化改革的深层次矛盾交织,结构调整阵痛期、增长速度换挡期和深化改革攻坚期叠加,推进改革中一些新的问题值得引起重视。
(一)结构调整阵痛期可能持续数年,改革释放的长期动力与解决经济下行的当前压力存在时间差问题
今年各项改革的任务特别重,很多改革必须加快启动。但当前经济下行压力比较大,稳增长、保就业、防通胀、控风险任务重,还要提质增效,治理污染。改革能够为经济发展提供动力,但改革释放的效力一般要在一个时间段才显现出来。因此,多项改革与多重发展目标协调配合的问题十分突出。
(二)发展形势倒逼改革提速,但目前某些领域的改革表现出准备和应对不足
今年一季度,以互联网金融①为代表的金融改革需求异常活跃,对传统体制下的国有及国有控股商业银行形成强势冲击,面对新变化的监管准备和市场体系建设明显不足。上海自由贸易试验区改革公布后,企业表现十分踊跃,但政府的步伐赶不上市场主体的需求,影响了改革的效果。
(三)中央和地方的改革不同步,衔接配套不畅以及放权打折扣的现象不容忽视 以行政审批为例,在简政放权的要求和压力下,部门和地方都密集取消和下放了一大批行政审批事项,但在放的过程中,协调配套没有相应跟上,企业遇到了问题。如国家发改委下放部分行政审批权限到地方(省发改委),但环评等行政审批权限并未从环保部同步下放到地方,企业依然还得“返京跑部”。
(四)地方改革劲头十足,但一些地方抢跑倾向凸显
①余额宝等互联网金融迅猛发展。天弘基金数据显示,截至2月26日,余额宝用户突破8100万,根据2月中旬余额宝户均规模6500元计算,余额宝规模可能突破5000亿元。3月14日,人民银行发文,紧急叫停了支付宝、腾讯虚拟信用卡等产品。同时被叫停的还有条码(二维码)面对面支付服务。
党的十八届三中全会《决定》发布以后,各级政府深化改革创新的氛围浓郁,干劲十足,但一些地方政府对改革任务的理解和节奏的把握有一些偏差。有的把7年之内推进的改革事项在没有充分的理论和方案储备下提前推出,有的在没有中央统一部署下自行抢先一步,特别是像土地改革这种似乎有改革先行利益可图的领域都跃跃欲试。十八届三中全会提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”,一些地方认为这是放开宅基地买卖,城里人很快就能去农村买房。实际上住房财产权并不是简单的等同于宅基地,而涉及到宅基地的改革也是十分复杂的,需要通过严谨的试点和充足的经验探索规范推进。盲目推出改革措施,容易对中央的安排造成扭曲,造成经济和和社会发展的负面效果。因此必须有序推进改革,一方面该尽早推进的不拖,另一方面该深入研究的不能急于求成。
(五)在经济下行压力下,要防止把改革与发展对立起来的倾向,以及片面理解市场起决定性作用的倾向 经济换挡使一些习惯了高速增长的地方政府不适应,为了维持旧有的结构和增长模式,一些地方以防控经济下行为借口推迟或拖延改革举措出台时机,在攻坚克难上表现出畏难情绪或避实就虚,有把改革与发展对立起来的倾向。一些领域的改革,也由于既得利益等因素,使得本该有实质性突破的改革出现了虚化倾向。另外,强调市场在资源配置中起决定性作用,并不意味着政府不管,而放弃了政府应有作用和应承担的监管职责。要避免陷入放权后出现问题再收权的循环,尽量少走弯路,减少负面影响。
(六)改革攻坚尚待突破,但改革的潜在风险明显增强 一是水、电、气等资源性产品价格改革可能形成发展压力。虽然阶梯水价、阶梯电价对80%左右的居民实际影响不大,但对居民和市场的价格预期有影响,都可能引起CPI小幅反弹。企业生产成本可能会提高,特别是一些资源依赖型企业,倒逼转型的压力较大,甚至倒闭,对于就业和经济总量可能产生负面影响。二是利率汇率市场化、化解地方政府债务风险和和规范影子银行业务,都会对基础设施投资增长产生一定的影响。三是更加严格的环境保护制度可能会对高耗能高污染行业造成较大冲击,一部分企业的成本代价也会越来越高。同时,节能减排也会一定程度上提高企业的生产成本。这些都有可能在短期内对就业和经济增速造成影响。
三、加快向改革要动力的推进重点及建议 当前,要更好地协调平衡处理多项改革与多个发展目标、多重风险的关系问题,不断向改革要动力,系统、整体、协同推进改革,积极释放改革正能量。
(一)向政府改革要动力,持续深入推进行政体制改革继续下好简政放权“先手棋”,持续深入推进行政审批制度改革。加快推进实施行政审批事项清单管理制度,公开国务院各部门全部行政审批事项清单,逐步向行政审批事项“负面清单”管理迈进,同时考虑发布准许清单和监管清单。重点围绕生产经营领域再取消和下放200项以上行政审批事项。进一步清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项,堵住“偏门”,消除审批管理中的“灰色地带”。深化投资审批制度改革,取消或简化前置性审批,推进投资创业便利化。
(二)向完善市场体系要动力,加快金融等市场起决定性作用的改革 目前股市、消费等市场对改革的反应平淡,提振市场信心和稳定改革预期至关重要。要按照让市场在资源配置中起决定性作用的要求,不失时机地推出金融、资源价格、土地等改革措施。继续推进利率市场化,扩大金融机构自主定价权。稳步推进由民间资本发起设立中小型银行等金融机构,加快实施民营银行试点方案。进一步出台解决中小微企业和三农等行业融资难问题的举措,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。推进建立存款保险制度,完善金融机构退出机制。推进股票发行注册制度改革,弱化事前审核,不再对企业投资价值和盈利能力进行评估,更加注重事后信息披露。规范发展债券市场,考虑启动市政债、运用资产证券化、引入保险和养老金等多渠道拓宽地方融资渠道。稳步慎重推进汇率形成机制的市场化改革。扩大人民币交易浮动区间,增加汇率弹性。
深化水、电、气等资源性产品价格改革。全面推进实施阶梯水价、阶梯电价。各地要按照不少于三级设置阶梯水量,第一、二、三级阶梯水价按不低于1:1.5:3的比例安排,缺水地区应进一步加大价差。继续推进居民用电阶梯电价。各地要结合老城区和棚户区改造,加大居民用电“一户一表”改造力度。全面推行居民用电峰谷电价。继续完善成品油定价机制,推进天然气管网定价改革,尽快将天然气价改中增量气与存量气价格并轨。 稳步有序深化土地制度改革。加快征地制度改革,完善农村宅基地管理制度,引导和规范集体经营性建设用地入市。研究制定深化农村土地使用制度改革的方案,在中央统一部署下,有序开展农村集体经营性建设用地流转试点工作。研究农村集体经营性建设用地流转入市的思路办法,选择一批试点地区,开展土地流转信托、土地换股权等试点。提高工业用地价格,探索新的工业用地出让制度。研究出台《不动产登记条例》、《不动产登记办法》等规章制度。
(三)向增强经济主体活力要动力,重点推进完善混合所有制的改革增强各类所有制经济活力,通过提质增效释放改革动力,重点完善混合所有制企业治理结构。研究出台国有企业改革总体方案。对现有国有企业按国有独资、国有绝对控股、国有相对控股、国有参股等形式划分类别,并向社会公开。实行平等的市场准入制度,在负面清单基础上,让各类市场主体依法平等进入、平等竞争,保障各类市场主体平等使用生产要素。加快完善保护公有和非公企业财产权利的法律法规。加快国有企业薪酬制度改革,逐步取消部分国有企业行政级别,推动建立职业经理人制度,副职以下通过市场机制公开选聘。加快地方国有企业改革,组建一批国有资本运营公司。
(四)向促就业、惠民生要动力,优先推进社会领域改革 保持新增1000万就业目标是今年宏观调控的重要任务。推动出台新一轮就业创业政策。加大对高校毕业生就业创业的扶持力度,开发更多适合高校毕业生的就业岗位,健全高校毕业生基层服务保障体制。对于长期劳动合同制员工出台税收优惠政策,对于消化冗员做得好的企业实施补贴。建立经济发展和扩大就业的联动机制,将最大化促进就业作为投资项目选择的考虑因素。 出台收入分配制度改革相关实施细则,优化工资结构,建立艰苦边远地区津贴增长机制。规范国有企业负责人薪酬管理。完善最低工资制度。健全市场组织行为,推进有效的集体协商。建立公共资源出让收益合理共享机制。分年度落实国有资本收益上缴公共财政比例,2014年争取在上年基础上提高3-5个百分点。 加快推进养老保险并轨。继续实施好新医改方案,推进公立医院改革。全面推进和完善居民大病保险制度。深化总额预付制和按病种收费制等医保付费方式改革,完善异地就医结算办法。鼓励社会资本参与公立医院改革。加快开展健康、养老服务业综合改革试点。
(五)向优化税负要动力,抓好财税体制改革“重头戏”
今年重点推进实施一批财政税收改革。小微企业是实现今年新增1000万就业目标的重要保障,要进一步扩展小微企业税收优惠范围和力度,减轻企业负担。同时在实施铁路运输、邮政服务纳入营改增基础上,全面实行“营改增”并简化税率,适时将现代服务业、不动产业等其他服务业分步纳入增值税范围。加快资源税改革,调整完善消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围,今年争取择机实施开征环境税。推进实施煤炭和稀土等资源的资源税从价计征。加快房地产税立法并适时推进改革。 尽早加快预算管理制度改革,深入推进政府和部门预算公开。深化财政支出改革,清理规范重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩事项,清理、整合、规范年专项转移支付项目。 控制和化解地方政府性债务是今年防风险的重要任务之一。尝试发行“有收入型的市政债”,开展地方政府发行市政债试点。把地方政府债务纳入全口径预算管理、编制地方政府资产负债表、严控政府举债程序等。支持融资平台“阳光融资”,更多鼓励融资平台通过发行企业债、城投债和中期票据等直接融资方式筹措资金。对于具有一定盈利性、对社会资本具有吸引力的项目,向民资开放。

执笔人:孙长学 李晓琳

 
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