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2013年经济改革进展与2014年推进改革工作建议
日期:2014年06月11日
 
 

郭冠男  李振京  孙长学
 


一、2013年经济体制改革工作进展
(一)围绕完善基本经济制度和现代市场体系的重要改革
国有企业改革。国务院国资委履行出资人职责的企业调整重组为113户。地方国企以“抓大放小”和市场化为核心的改革进程正在加快,至少有19个省市区在2013年6月以来明确提出加大引导国有资产并购重组。
市场准入制度改革。公司注册资本登记制度改革开始推进,取消最低注册资本限制;将企业年检制度改为年度报告制度;放宽市场主体住所(经营场所)登记条件;推进注册资本由实缴登记制改为认缴登记制。国务院印发《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》,提出打破行业进入壁垒,促进信息资源开放共享和企业公平竞争。
完善主要由市场决定价格的体制机制电煤价格双轨制被取消,依法生产经营的煤炭、电力企业,2013年起均可公平自主参与衔接;销售电价分类结构开始调整和规范,由主要依据行业、用途分类,逐步调整为按用电负荷特性为主分类;成品油价格形成机制进一步完善,调价周期由22个工作日缩短至10个工作日,取消挂靠国际市场油种平均价格波动4%的调价幅度限制。
金融体制改革。自7月20日起央行全面放开金融机构贷款利率管制,取消金融机构贷款利率0.7倍的下限,由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平。广西成为全国中小企业私募债券业务试点省份。消费金融公司试点城市扩大至16个,兼顾东中西部地区以及不同层级的城市,使试点城市覆盖面更加平衡,试点更加深入。金融政策进一步增强服务实体经济的针对性和协调性。
财税体制改革。营业税改征增值税试点地区和试点行业进一步扩大,力争“十二五”期间全面完成“营改增”改革。公务卡制度基本全覆盖,成为我国公务支出管理领域的一项基础性制度。国债预发行开展试点,有助于提升国债市场活跃度,改善二级市场的流动性。
(二)围绕加强政府自身建设的重要改革
政府机构改革《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定(草案)》部署了实行铁路政企分开、组建国家卫生和计划生育委员会、组建国家食品药品监督管理总局、组建国家新闻出版广电总局、重新组建国家海洋局、重新组建国家能源局共六个方面的任务。
行政审批制度改革。行政审批制度改革进入快车道,2013年新一届政府取消和下放的行政审批事项已达334项,激发市场和社会活力的成效正在显现。同时,地方政府快速跟进。8月21日召开的国务院常务会议,决定出台严格控制新设行政许可的措施,包括严格设定标准、严格设定程序、严格对设定和实施行政许可的监督。
政府职能转变。国务院办公厅印发《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》,加强信息公开工作、提升公信力。2013年11月起我国取消314项省级行政事业性收费,加上6月份两部委发文公布取消和免征的33项中央级行政事业性收费,今年以来已共计取消和免征347项行政事业性收费。国土资源部下放部分建设项目用地预审权限。7月31日的国务院常务会议提出要放开公共服务市场准入,凡社会能办好的,尽可能交给社会力量承担。
(三)围绕健全城乡发展一体化体制机制的重要改革
发展现代农业的相关体制机制建设。2013年中央一号文件以加快发展现代农业为主题,提出多项改革政策,包括全面开展农村土地确权登记颁证工作,加快推进征地制度改革,加强农村集体“三资”管理等。现代农业综合配套改革试验在黑龙江省先行展开,主要任务包括创新农业生产经营体制、深化土地管理制度改革、创新农村金融服务、健全农业科技创新和服务体系、创新农产品流通方式和流通业态、推进水利建设与管理体制改革、完善粮食主产区利益补偿机制、整合涉农资金、加快城乡一体化发展。江苏省出台全国首份做好家庭农场登记工作的意见。
土地制度改革。国土资源部下发通知全面推进集体土地确权登记发证工作,按照“统筹谋划,科学组织;需求带动,服务推动;立足基础,节约高效;息纷止争,维权维稳”的总体指导原则,坚持政府主导,建立稳定的长效投入机制,调动各方积极性,加快推进农村地籍调查的各项调查工作。
(四)围绕构建开放型经济新体制的重要改革
中国(上海)自由贸易试验区建设。国务院印发《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》,提出要坚持先行先试,明确了试验区建设的主要任务措施,包括加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新、完善法制保障等。第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。
外汇管理体制创新。境内机构境外证券投资外汇管理工作进一步规范,取消和简化了相关外汇管理程序。人民币合格境外机构投资者试点拓展至新加坡,投资额度为500亿元人民币(约合82.1亿美元)。中国人民银行与欧洲中央银行开启本币互换,签署了规模为3500亿元人民币/450亿欧元的中欧双边本币互换协议。
(五)围绕保障和改善民生的重要改革
社会保障制度改革企业年金基金投资范围扩大。海南省社会养老保险将覆盖全部被征地农民,为被征地农民参加养老保险提供一次性缴费补贴,缴费补贴计入征地成本。工伤预防试点工作进一步推进,扩大了试点的工作内容。医疗救助与慈善事业衔接机制将逐步建立。
医药卫生体制改革。《深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排》涵盖了加快健全全民医保体系、巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制、积极推进公立医院改革和统筹推进相关领域改革等内容。2月20日国务院办公厅印发《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》,对完善基本药物制度和基层医疗卫生运行机制做出了系列改进。新农合报销比例进一步提高。乡村医生教育培训规划正式出台。
收入分配制度改革。2月5日,国务院批转《关于深化收入分配制度改革的若干意见》,要求有关部门和各地方,抓紧研究出台配套方案和实施细则,及时跟踪评估政策实施效果。今年定点扶贫首次实现全国重点县全覆盖。
住房保障体制改革。9月25日国务院常务会议部署进一步加大力度推进保障性安居工程建设,提出要适当增加中央补助资金、加快制定城镇住房保障条例、加快推进公租房和廉租房并轨运行。棚户区改造将可通过发债融资。
(六)围绕生态文明制度建设的重要改革
环境污染防治国务院常务会议部署大气污染防治十条措施。工业和信息化部向各省、自治区、直辖市人民政府下达了今年19个工业行业淘汰落后产能目标任务。环境污染强制保险试点工作启动。脱硝电价政策试点范围扩大至全国所有燃煤发电机组。
能源消费管理。1月30日召开的国务院常务会议,研究部署了控制能源消费总量工作,会议同意国家发改委提出的预期目标:到2015年,全国能源消费总量控制在40亿吨标准煤左右,用电量控制在6.15万亿千瓦时左右。
二、十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题决定》的基本精神
(一)明确全面深化改革总目标,推进国家治理体系和治理能力现代化
我国国家治理体系是在中国共产党领导下的社会主义国家管理的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的组织架构、体制机制、法律法规;国家治理能力是运用国家制度体系管理社会各方面事务的能力。国家治理体系和治理能力现代化,是国家制度及其运行管理方式与时俱进、适应现代社会发展要求的全面改革创新。全会确立的这一总目标,集中体现了完善和发展中国特色社会主义制度的时代内涵,是实现社会主义现代化的有力保证。
(二)发挥经济体制改革牵引作用,推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应
我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,发展仍是解决我国所有问题的关键,经济建设仍然是全党的中心工作。坚持以经济建设为中心,就必须坚持以经济体制改革为重点,努力在重要领域和关键环节改革上取得突破,牵引和带动其他领域改革,使各方面改革协同推进、形成合力,才能推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应,推动经济社会持续健康发展,物质文明、精神文明、政治文明、生态文明协调进步。
(三)进一步解放思想,坚决破除多方面体制机制弊端
进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力,坚决破除多方面体制弊端,才能开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景。目前我国改革已进入攻坚期和深水区,难度和风险空前增大,面对新形势新任务新要求,必须以更大的决心冲破思想观念的束缚,突破利益固化的藩篱,在新的历史起点上全面深化改革,不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。
(四)打造社会主义市场经济升级版,处理好政府和市场关系
十八届三中全会重申必须坚持社会主义市场经济改革方向,提出紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,更好发挥政府作用。从市场在资源配置中起“基础性作用”到“决定性作用”,反映了市场经济的一般规律,必将对我国改革开放和经济社会发展发挥巨大推动作用。三中全会决定提出,政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵。科学划定政府与市场的边界,让“两只手”相得益彰,中国特色社会主义市场经济必将更加充满活力和具有持久生命力。
(五)牢牢把握改革发展的出发点和落脚点,以制度安排促进社会公平正义
在全面深化改革中,既要紧紧抓住经济建设这个中心,进一步把“蛋糕”做大,为保障社会公平正义、促进人民福祉奠定坚实物质基础;又要建立健全制度体制,致力于克服人为因素造成的不公平现象,着眼于保证人民平等参与、平等发展权利,创造更加公平正义的社会环境,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民,充分体现社会主义制度的优越性。
三、对提高改革工作水平的一些思考
(一)处理好改革层次中总体“求是”与局部“求实”的关系
改革内容并不都处在一个层面上,涉及总体改革和多个层次的局部改革。正确制定关系改革全局的重大战略,即总体改革“求是”的过程。易于作为改革抓手来推进的局部改革,应服从和服务于总体改革,必须考虑是否与改革系统中的顶层设计相协调,使总体“求是”与局部“求实”结合起来,才能构成完整性、系统性、协同性的改革工程思维。  
(二)更加重视改革的逻辑顺序
过去我国的改革主要按照渐进方式“摸着石头过河”思路确定优先序,难啃的骨头留在后面,形成了大量的“过渡性体制”和固化的既得利益,加大了后期深化改革的成本和风险,导致一些重大改革徘徊于表层而无从深入,如收入分配体制改革、城乡二元分割制度改革等。切实按照十八届三中全会决定的全面深化改革总体战略部署,加强顶层设计,理顺内在逻辑顺序以及改革、发展、稳定关系,统筹确定各项改革优先序,配套推进策略,形成操作性的行动方案,应是2014年紧要的工作任务。
(三)处理好依法与变法的关系
法制化是国家治理体系和治理能力现代化的主要标志之一,在全面深化改革阶段,既需要借助行政权威推动,更需要依法有序推进;既需要允许在局部范围突破某些现行法律法规通过试点来探索攻坚克安之路,也需要有法律法规保障。理论上,法律应该是稳定的、长期的,而改革却是动态的,如何处理好依法与变法的关系,是全面深化改革新阶段面对的一大难题。可考虑制定《重大改革试点(试验区)条例》,或由人大做出相关法律解释,在现行法律法规中预留改革空间,使具有“变法”意义的改革试点试验有法可依;同时,应改革程序立法,以便于将业已形成广泛社会共识、比较成熟的改革创新及时上升为法律法规。
(四)更加重视已出台改革举措的跟踪反馈和调整完善
当前从中央到地方出台了多项新的改革举措,也有多种类多层次的改革试点试验区正在运行。为把“摸着石头过河”与注重改革逻辑、加强顶层设计有机统一起来,更要重视改革成效跟踪、分析和反馈,适时调整完善,形成顶层统一决策和一线能动探索之间的良性互动。
(五)强化公众对改革的信心和参与
我国正处在经济转型、社会转型、治理转型的关键时期。全面而深刻的转型,需要形成广泛的改革共识和对改革引领者的高度信任,否则,改革转型很难顺利进行并取得预期成效,甚至可能因半途而废陷入严重危机。一些国家改革转型失败的教训至为深刻,值得我们认真汲取。因此,强化公众对改革的信心和参与至关重要,要使公众完全了解改革的意图、内容、预期收益、成本和风险,依循民主程序和法治原则,有序参与改革决策和实施过程。改革所涉的利益关系调整,需要的正是在民主法治轨道上的公平博弈以及随之聚合的向心力。
(六)警惕错误极端思潮对改革的干扰
改革开放后,各种社会思潮争相涌现,并力图影响改革决策。坚持走中国特色社会主义道路,始终确保改革正确方向,不走封闭僵化的老路,不走改旗易帜的邪路,是我国改革开放最重要的成功经验。如果说,前一时期主要是在“姓马姓修”、“姓社姓资”、“姓公姓私”问题上注意、警惕和排除错误思潮的干扰,当前则有一类思潮值得我们警惕,即民粹主义倾向强烈的极端思潮。这类社会思潮虽然不占主流,但是具有相当大的煽动和社会危害性。在改革进入攻坚区和深水区阶段,社会矛盾凸显、不同利益诉求的争辩趋于激化,尤其要正本清源,加强正确的舆论引导,凝聚改革共识,防止各种错误思潮的干扰。
四、2014年经济体制改革重点推进事项的建议
在中央全面深化改革领导小组的统一领导下,2014年要按照十八届三中全会决定的总体部署,从群众最期盼的领域改起,从制约经济社会持续健康发展最突出的问题改起,让全社会真实感受到深化改革带来的实实在在成果,最大限度凝聚改革的正能量。
(一)持续推进简政放权,彰显改革决心
加快推进实施行政审批事项清单管理制度。国务院各部门率先展开全部行政审批事项清单,促进规范管理,接受社会监督。逐步向行政审批事项“负面清单”管理迈进,审批清单之外的事项,均由市场和社会主体依法自行决定。
重点围绕生产经营领域继续取消和下放审批事项。地方政府要做出相应承诺和跟进,力度要更大。
进一步清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项。堵住“偏门”,消除审批管理中的“灰色地带”。严控新设非行政许可审批事项。已有的非行政许可审批事项,要继续清理。尝试编制发布地区行政审批指数或负面清单指数。
(二)推出新一轮促进就业创业和保持社会稳定的改革举措,有效预防和化解潜在风险
推动出台新一轮促进就业创业政策。加大对高校毕业生就业创业的扶持力度,健全高校毕业生基层服务保障体制。实施鼓励企业年金和职业年金发展的个人所得税递延纳税优惠政策。建立一揽子强化企业内部长期聘用员工的激励机制,对于长期劳动合同制员工出台税收优惠政策,对于消化冗员做得好的企业实施专项补贴。加强重大投资项目就业促进效应分析评估,将促进就业作为需审批、核准投资项目选择的重要考量因素,扭转就业弹性下降趋势。研究将职工带薪最短培训时间列为立法规定。修订失业保险条例,增强失业保险制度预防失业、促进就业功能,将失业保险节余额用于失业人员培训,通过购买服务提高失业人员再就业技能。
加快促进服务业发展的综合改革。积极探索服务业体制机制创新,完善服务业产业促进政策体系,加大先行先试力度。开展全国养老服务业综合改革试点。
(三)加快生产要素市场化改革步伐,更好发挥市场在资源配置中的决定性作用
深化水、电、气等资源性产品价格改革。完善资源性产品在完全成本基础上由市场供求形成价格的机制。强化对垄断性资源行业的价格监管。全面推进实施阶梯水价、阶梯电价。继续完善成品油定价机制,推进天然气管网定价改革,尽快将天然气价改中增量气与存量气价格并轨。
增强金融服务实体经济能力。先长期后短期,先大额后小额,有序推进放松存款利率管制改革。加快建立存款保险制度。引导民间资本参与银行业金融机构的重组改制。试行发放民营银行首批牌照3至5家。研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。进一步完善汇率形成机制。扩大人民币在跨境贸易投资中的使用,逐步拓宽资本对流渠道,稳步有序推进人民币资本项目可兑换。
稳步有序深化土地制度改革。研究制定深化农村土地使用制度改革的方案,有序开展农村集体经营性建设用地流转试点工作。研究农村集体经营性建设用地流转入市的办法,选择一批试点地区,开展土地流转信托、土地换股权等试点。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,探索新的工业用地出让制度和转用制度。
深化国资国企改革。研究出台深化国有企业改革总体方案。界定不同类型、不同层级国有企业功能,积极发展混合所有制经济。进一步完善国有资产管理体制,组建一批国有资本运营公司,解决历史遗留问题。加快国有企业薪酬制度改革,推动建立职业经理人制度和市场化公平公开选聘。在强化国有及国有控股企业财务监管和审计监督的基础上将国有资本收益上缴比例普遍上调。
(四)实施新一轮财税体制改革,大力促进产业结构调整
加快预算管理制度改革。实施全面规范、公开透明的预算制度,深入推进政府和部门预算公开。实行中期财政规划管理,研究编制三年财政规划,改进年度预算控制方式,建立定位清晰、分工明确的政府预算体系和跨年度预算平衡机制。建立权责发生制政府综合财务报告制度。深化财政支出改革,清理规范重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩事项,清理、整合、规范专项转移支付项目。
以结构性减税和化解产能过剩为重点部署税收制度改革。全面实行“营改增”并简化税率。加快资源税改革,推进实施煤炭和稀土等重要矿产资源的资源税从价计征。调整完善消费税征收范围。在扩大房地产税改革试点总结经验的基础上,适时推进房地产税立法。择机开征环境税。清理税收优惠措施,建立全国统一的税收优惠体系。
开展地方政府发行市政债试点。把地方政府债务纳入全口径预算管理,编制地方政府资产负债表,严格规范举债程序。支持融资平台“阳光融资”,提高融资平台的债务透明度,鼓励符合相关条件的融资平台从发行企业债、城投债和中期票据等直接融资方式筹措资金。
(五)深化社会事业改革,更好保障和改善民生
出台收入分配制度改革相关实施细则。完善机关事业单位工资制度,优化工资结构,建立艰苦边远地区津贴增长机制。规范国有企业负责人薪酬管理,合理确定薪酬水平。完善最低工资制度,健全最低工资标准评价和调整机制。建立统一规范的企业薪酬调查和信息发布制度。建立公共资源出让收益合理共享机制。
完善社会保障制度。推进机关事业单位养老保险制度改革,着力解决“双轨制”、“待遇差”问题。整合城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险,建立统一的城乡居民基本养老保险制度。制定职工与城乡居民养老保险制度衔接办法,促进参保人员在城乡之间顺畅转移。逐步建立和完善企业退休人员基本养老金的正常调整机制。改革养老保险基金投资管理制度。
推进招生考试制度改革。继续推进异地高考改革,选择部分省份开展招生考试制度综合改革或专项改革试点。统筹协调公办职业教育和民办职业教育,促进良性竞争和共同发展。推动普通高中教育与职业教育一体化。建立中高级职业教育与本硕博学位教育衔接培养制度。
继续实施好新医改方案。广泛开展县级公立医院改革,推进大中城市公立医院改革试点。鼓励社会资本参与公立医院改革。探索公立医院产权制度改革的有效途径。进一步完善居民大病保险制度,推进总额预付制和按病种收费制等医保付费方式改革,完善异地就医结算办法。探索医疗保险经办机构市场化运作方式,发挥商业保险在大病保障中的积极作用。推进把符合条件的民办医疗机构纳入医保定点范围。
(六)深化农村改革,加快推进农业现代化和新型城镇化
稳步推进农村土地制度改革创新。加快农村土地承包经营权确权登记颁证。出台关于开展农村集体建设用地使用权流转试点工作的指导意见,选择一批地方开展试点。推动土地经营权流转交易公开、公正、规范运作。改革农村宅基地制度,选择若干地区试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
加快构建新型农业经营体系的改革创新。推动扶持有条件的农户发展成为家庭农场。制定加强农民专业合作社规范化建设的指导意见。鼓励农户以土地承包经营权入股组建土地股份合作社,或以土地承包经营权折价参股农民合作社、农业企业等新型农业经营主体。制定工商企业租赁农户承包耕地的准入和监管办法,探索建立土地流转风险保障金制度。
推动农村集体产权制度改革和流转交易。研究制定推进农村集体产权制度改革的指导意见,规范集体经济组织成员资格界定、股权设置与管理。研究探索股权有偿退出和抵押、担保、继承等政策问题。鼓励各地依托农村集体资产管理机构,建立农村集体产权流转交易平台,开展集体产权流转交易试点。
积极稳妥扎实推进户籍制度改革。2014年,分别解决1500万以上进城常住的农业转移人口落户城镇、1500万以上人口棚户区和城中村改造,1500以上农村转移人口在中西部地区就地、就近城镇化。重点推进基本公共服务覆盖全部常住人口。

(郭冠男  李振京  孙长学)

 
 
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