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2013年改革跟踪与改革热点
 
 
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2013年前三季度改革工作特点与全年改革工作展望
日期:2014年06月11日
 
 

郭冠男  李振京
 

一、前三季度改革工作特点与主要内容

(一)新一届领导集体稳定和强化社会各界改革预期

中央高度重视改革工作整体部署。十八届二中全会强调要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划,把经济、政治、文化、社会、生态等方面的体制改革有机结合起来,把理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新有机衔接起来,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。中共中共中央政治局召开会议,决定今年11月召开中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议,主要议程是“研究全面深化改革重大问题”。再次传递出中央坚定改革信心、坚持改革方向、凝聚改革共识的强烈信号,稳定和强化了社会各界的改革预期。
经济体制改革工作部际联席会议制度建立。联席会议主要职责是在国务院领导下,协调解决经济体制改革进程中的重大问题;研究论证重大改革方案;组织重大改革事项联合调研;研究完善改革工作协调推进机制;协调重大改革事项的宣传和舆论引导;协调国家综合配套改革试点和各专项试点涉及的重要问题和重大政策;完成党中央、国务院交办的其他事项。联席会议由中央编办、发展改革委等35个单位组成,发展改革委为联席会议牵头单位。

(二)改革工作聚焦于调整政府与市场关系

政府职能转变取得积极进展。《国务院机构改革和职能转变方案》紧密围绕十八大精神“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的要求,强调以职能转变为核心,继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等作出重大部署。
政府组织机构进一步优化。稳步推进大部门制改革,实行铁路政企分开,整合卫生和计划生育、食品药品、新闻出版广播电影电视、能源等管理机构,国务院组成部门减少至25个。
行政审批制度改革进入快车道。截止8月,国务院分四批共取消和下放能源、交通、通信、文化等领域215项行政审批事项。地方政府快速跟进,如北京市近期取消下放246项行政审批。同时,严格控制新设行政许可的措施出台。坚决控制新设对企业投资、产品、生产经营和资质资格的行政许可,放宽社会资金准入。
推进政府向社会力量购买公共服务。国务院常务会议提出要放开公共服务市场准入,凡社会能办好的,尽可能交给社会力量承担,加快形成改善公共服务的合力,有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题,使群众得到更多便利和实惠。

(三)改革工作致力于激活新的经济增长点

金融支持经济结构调整和转型升级进入实际操作阶段。国务院办公厅发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》,提出金融要引导、推动重点领域与行业转型和调整,大力支持实施创新驱动发展战略;加大对有市场发展前景的先进制造业、战略性新兴产业、现代信息技术产业和信息消费、劳动密集型产业、服务业、传统产业改造升级以及绿色环保等领域的资金支持力度;整合金融资源加大对于小微企业发展和“三农”领域的信贷支持力度。利率市场化改革也迈出实质性步伐。自7月20日起央行全面放开金融机构贷款利率管制,取消金融机构贷款利率0.7倍的下限,由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平。
促进民间投资健康发展的体制机制建设得到进一步重视。9月6日的国务院常务会议提出,要通过深化改革,加快破除体制机制障碍,营造平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护、共同承担社会责任的环境,让社会资本释放巨大潜力,为中国经济发展和转型升级增添持续动力。
铁路投融资体制改革终有市场化突破。7月24日的国务院常务会议部署,按照统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套的基本思路,推进铁路投融资体制改革,全面开放铁路建设市场。这是继铁路机构改革、实现政企分开后的又一重大改革举措。
中国(上海)自由贸易试验区设立。主要任务是探索我国对外开放的新路径和新模式,推动加快转变政府职能和行政体制改革,促进转变经济增长方式和优化经济结构,实现以开放促发展、促改革、促创新,形成可复制、可推广的经验,服务全国的发展。
促进节能环保与信息产业发展的体制机制创新。7月12日的国务院常务会议指出要注重用改革的办法促进节能环保产业发展,把政府引导与市场主导结合起来,把“走出去”和“引进来”结合起来,发挥市场机制作用,为节能环保产业创造多元投入、公平竞争的发展环境。会议还要求促进信息消费,把握好市场导向、改革推进、需求引领、有序安全发展原则,推进工业化和信息化深度融合。
以改革创新促进养老服务业和健康服务业发展。8月16日国务院常务会议提出,在政府“保基本、兜底线”的基础上,锐意改革创新,推动社会力量成为发展养老服务业“主角”,建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系,把“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业,使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。8月28日国务院常务会议指出,健康服务业是现代服务业的重要内容和薄弱环节。促进健康服务业发展,重点在增加供给,核心要确保质量,关键要靠改革创新。要鼓励社会资本、境外资本依法依规以多种形式投资健康服务业。
    深化相关改革加快发展现代农业。中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出农村改革具体任务。国土资源部下发通知全面推进集体土地确权登记发证工作。黑龙江省先行展开现代农业综合配套改革试验,主要任务包括创新农业生产经营体制、深化土地管理制度改革、创新农村金融服务、健全农业科技创新和服务体系、创新农产品流通方式和流通业态、推进水利建设与管理体制改革、完善粮食主产区利益补偿机制、整合涉农资金、加快城乡一体化发展。

(四)改革工作强调更多更公平惠及人民

收入分配制度改革顶层设计指明方向。国务院批转《关于深化收入分配制度改革的若干意见》,指出要充分认识深化收入分配制度改革的重大意义,将其列入重要议事日程,建立统筹协调机制。强调初次分配和再分配都要兼顾效率和公平,初次分配要注重效率,创造机会公平竞争环境,维护劳动收入主体地位;再分配要更加注重公平,提高公共资源配置效率,缩小收入差距;坚持市场调节、政府调控、积极而为、量力而行;突出增量改革、带动存量调整。
医药卫生体制改革深入推进。国务院办公厅印发《深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排》,包括加快健全全民医保体系、巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制、积极推进公立医院改革和统筹推进相关领域改革等内容。
全国食品药品安全和监管体制改革启动。《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》出台,国务院召开电视电话会议部署全国食品药品安全和监管体制改革工作,要求确保职能和机构整合到位,保证新机构有足够力量和资源有效履行职责;确保各方面责任落实到位,地方各级政府对本地区食品药品安全负总责,监管机构和相关部门要各司其职、各负其责。

二、当前面临的改革条件

(一)十八届三中全会11月召开,稳定和强化社会各界的改革预期

中共中央政治局召开会议,决定今年11月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议,主要议程是,中共中央政治局向中央委员会报告工作,研究全面深化改革重大问题。当前,我国改革已进入攻坚期和深水区,新一届领导集体已经用实际行动向国内外昭示了在推动改革开放上的迫切态度和坚强决心。此次,将“研究全面深化改革重大问题”作为三中全会核心议题,再次传递出中央坚定改革信心、坚持改革方向、凝聚改革共识的强烈信号,稳定和强化了社会各界的改革预期。

(二)国民经济发展进入新时期,改革面临时间窗口

我国经济发展已进入了一个关键的时期,由于外部因素的趋势性变化和内生问题的日益显现,持续多年的经济增长模式已渐式微。在这样一个时期,需要在体制上实施全面的改革以挖掘新的增长动力,寻求可持续的、均衡的经济发展道路。其次,随着社会的发展和思想的多元,人们对公平正义的要求越来越强烈,利益格局调整要用改革来破题,改革呼声和氛围从未如此强烈。而且,未来两三年我国经济增速虽将有小幅下降,但仍处于高速发展的平稳期,是深化改革的最佳时机。综上来看,我们面临的是一个“改革窗口”的历史机遇期,如果丧失这个机会,长期积累的问题有可能引发重大的经济、社会危机。只有通过改革攻坚化解深层次矛盾、创造新的制度红利,才能真正实现“中国梦”。

(三)中央高度重视改革,并对改革工作充满信心

中共中央政治局8月27日召开会议,强调全面深化改革关系党和国家工作全局。实现党的十八大描绘的全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟蓝图,坚持和发展中国特色社会主义、不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展,解决我国发展面临的一系列突出矛盾和挑战、实现经济社会持续健康发展,都要求全面深化改革。习近平出席二十国集团领导人第八次峰会时,强调为推动中国经济社会持续健康发展,中国将坚定不移推进改革,我们正在就全面深化改革进行总体研究,以统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明领域体制改革,进一步解放和发展社会生产力、解放和增加全社会创造活力。李克强强调改革开放是我国发展的最大红利。这些表态都凸显了中央对推进改革有着高度的信心。

(四)多领域改革方向明确,需要选择合适路径和时间点

经过多年的改革实践探索和理论研究,长远改革核心议题和改革的理念已经提出并明确,但是改革路径及可能的改革深度,目前还未尽明朗。可以说,当前推进改革的主要问题不是方向不明确,而是具体环节怎么突破、具体路径怎样选择。去年12月的中央经济工作会议规定,2013年经济工作的重要任务就是要明确提出全面深化改革的总体方案、路线图和时间表。目前政府和各类研究机构正在进行改革方案的研讨工作,对具化改革路径和时间表提出积极的改革建议。

三、四季度改革展望

(一)三中全会将以激发市场与社会活力为目标全面推进改革进程,

我国经济发展进入关键时期,由于外部因素趋势性变化和内生问题日益显现,持续多年的经济增长模式已渐式微,需要在体制上实施全面的改革以挖掘新的增长动力,寻求可持续的经济发展道路。随着社会发展和思想多元,人们对公平正义的要求越来越强烈,利益格局调整要用改革来破题。经过多年改革实践和理论研究,长远改革核心议题和改革理念已经提出,当前推进改革的主要问题不是方向不明确,而是具体环节怎么突破、具体路径怎样选择。只有通过改革攻坚化解深层次矛盾、创造新的制度红利,才能实现“中国梦”。习近平同志在武汉主持部分省市负责人座谈会时强调:“必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,攻克体制机制上的顽瘴痼疾,突破利益固化的藩篱,进一步解放和发展社会生产力,进一步激发和凝聚社会创造力。”可以预期,推动市场化改革将是贯穿新一届领导集体改革蓝图的一条主线,即将召开的十八届三中全会,将突破利益坚冰,激发市场与社会活力,全面推动改革进程。

(二)深化行政审批制度改革是转变政府职能的突破口

继续清理减少和调整行政审批事项。清理压减行政审批事项。凡公民、法人或者其他组织能自主决定,市场机制能有效调节,行业组织或者中介机构能自律管理的事项,政府都要退出;凡可采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批;能通过法律手段和经济手段解决的事项,取消政府管制。推进企业投资管理体制改革。最大限度减少政府对微观事务的干预,进一步落实企业投资自主权,建立“指导、服务、监管”三位一体的管理体系。推进商事登记制度或企业登记审批制度改革。创新商事登记制度,实现新设企业申办营业执照限时办结。全面推进企业登记审批制度改革,精简企业审批项目,优化登记审批流程,下放审批权限。向社会转移职能和购买服务。在社会自治可覆盖的领域,政府制定规范、标准和加强日常监管,具体事务交由社会组织自律管理或公民个人自主决定。向基层政府下放审批权限。必须保留的行政审批事项,可由上级政府部门实施也可由下级政府部门实施的,按照方便申请人、便于监管原则,依法下放或委托给下级政府部门实施。
创新行政审批服务方式。创新审批运行机制。科学合理配置政府部门行政审批权,整合归并重复、相近的审批事项。一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门审批的,要明确牵头部门,建立并联审批制度,提高办事效率。减少审批环节。全面实施行政审批流程再造。大力推进行政审批标准化、规范化,对所有行政审批事项进行程序优化和流程再造,细化工作标准。推行行政审批服务事项“即来即办”。完善行政审批服务平台。加快建设省、市、县、乡镇四级联动的综合政务服务体系,并向村(居)、社区延伸,打造管理规范、办事公开、信息共享、运行高效的综合政务服务体系。全面推行网上审批和网上公开,对多部门审批的事项,推行网上并联办理。
强化对行政审批权力运行的监督制约。完善行政审批监督制约机制。结合新一轮政府机构改革,加快建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。构建全方位的监督网络,确保各职能主体依法依规履行职能。加强行政审批电子监察。在推动省、市、县三级行政审批系统联网的同时,推进行政审批电子监察系统建设,加快推行三级行政审批电子监察系统联网,对行政审批项目从受理到办结的每个环节进行全程监督,实时纠正违法违规行为。

(三)稳步推进大部制改革是政府机构改革的关键

尽快研究出台“路线图”。按照“积极稳妥、循序渐进、成熟先行”的原则,制定实施“路线图”,给出时间表。在系统规划、详细论证的基础上,成熟一批改革一批,尽快向大农业、大能源、大科教、大社会的管理方式过渡,逐步构建我国的大部制格局。
注重改革的协调性和配套性。大部制改革不是简单的机构分拆合并,而是一个系统工程,涉及到职能转变和部门职能配置,涉及到部门内部结构调整和运行机制优化,涉及到不同部门之间的关系和权责配置,涉及到内外部门之间的关系和工作对口衔接,涉及到干部配置、人员分流、思想观念、工作习惯等问题。只有统筹考虑,协调推进,才能事半功倍。要更加注重改革协调性和配套性,加大配套改革的力度。
以立法规范改革,完善改革监督和绩效评价体系。国外大部制改革成功经验表明,大部制改革的推进和取得实效离不开强有力的法律法规支持。科学合理制定改革法案,用法律手段制约和督促各级政府大部制改革的开展,具有很大的现实意义,可以一定程度上解决当下大部制改革难以有效推进的局面。同时,应建立大部制改革行政一体化监督制度,对各级政府的大部制改革进行有效管理与监督;构建绩效评价体系,考核大部制改革进程与成效,将考核结果作为各级政府官员任用罢免和部门资源分配的依据之一。
 

(郭冠男  李振京)
 

 

 
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