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《中央与地方的博弈——基于经济学视角的分析》
日期:2014年06月11日
 
 

 
王琛伟著 

    纵观我国数千年历史,执政者历来关注中央与地方的关系问题,及于当代亦是如此。建国以来,毛泽东同志在《论十大关系》一文中专门论述中央与地方的关系,明确提出要调动中央和地方两个积极性,反对各自为政和过分集权两种错误倾向。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中针对权力过分集中的问题,提出“实行权力下放,扩大地方自主权”。江泽民、胡锦涛、习近平等同志同样关注正确处理好中央与地方的关系问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》多处提到中央地方关系问题,在“建立事权和支出责任相适应的制度”一节,对中央与地方的事权、财权做出了原则性的划分。同时又在完善市场体系、完善金融体系、健全宏观调控体系、履行政府职能、优化政府组织结构、财税体制改革等若干领域,对正确处理中央与地方关系的问题作出原则性规定。深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神,认真研究中央与地方的关系问题,努力将中央的原则性规定落到实处意义十分重大。
    中央与地方之间的关系纷繁复杂,但是两者的经济利益关系却处于关键和核心位置,中央与地方关系中出现的若干问题也多源于两者利益关系未能均衡。中国改革开放三十年,虽然经济社会发展各领域取得巨大成就,但是,一些发展中的问题也随之产生,在中央与地方的关系中表现尤为明显,成为制约经济社会发展的阻碍因素。本文研究此题的目的,正是坚持马克思主义经济学说立场、观点、方法,吸收、借鉴相关西方经济理论,试图解决当前中央与地方经济利益关系中存在的一些阻碍可持续发展、影响国家长治久安、甚至影响到改革开放进程的一些严重问题,从理论上寻找到理顺中央与地方利益关系的均衡点,在实践中提供出解决问题的行之有效的思路措施。
    影响中央与地方关系的因素十分繁杂,本文删繁就简,在分析之前首先设定三个假设条件:一是由于国家整体利益与地方局部利益的存在,我们党也是历来高度重视正确处理这两者的关系,因此我们假定中央政府和地方政府是理性的、具有自身利益的个体;二是政府只能在有限的资源约束条件下行为;三是按照要素禀赋的不同,把城市分为东部城市、西部城市两类,在要素禀赋相近的地区间存在竞争关系,要素禀赋不同的地区间存在互补关系。
    本文研究的思路是:首先分析中央与地方经济利益关系中存在问题的严重性,把这些问题分为两类:一是中央政府与地方政府经济职能界限混淆不清。政府间纵向关系存在严重的“职责同构”,中央对资源过度调控严重影响地方利益,地方政府积极争取财权却力求推出事权;二是中央对地方保护主义的控制需要加强。地方保护主义严重,不仅影响国内统一大市场建立,阻碍经济社会发展,更有甚者还可能导致政令不通,危及国家安定团结,处理不好还可能走向地方分裂主义乃至导致国家分裂。上述问题恰恰成为本文研究的起点、思考的出发点。
其次,从理论上探索中央与地方之间利益均衡点的存在性,并且证明这一均衡点可以实现。分析路径是:首先,基于政府行为的特点,构造出反映政府利益的政府效用函数;然后,立足于资源高效利用、经济可持续发展,分析单个政府在资源约束下实现效用最大化的途径;进而区分中央政府与地方政府,证明要素禀赋相近地区之间、要素禀赋互补地区之间、中央政府与两类地区之间都可以存在使得资源高效利用、经济持续发展、政府效用最大化三者相统一的均衡点。
    再次,对照理论上的均衡点,分析导致中央与地方关系中存在问题的原因,提供解决问题的思路对策。第一,针对中央政府与地方政府经济职能界限混淆不清的问题,清晰划分两者的职能边界。中央政府的职责应该是:一是提供只能由中央政府提供,而地方政府提供不了的公共品;二是地方政府不愿提供,而从全局来看必须提供的公共品;三是虽然中央与地方都能提供,但是由中央政府提供更能节约资源、效率更高。第二,针对严重的地方保护主义,采取严厉措施彻底打破保护主义。首先帮助地方弥补在打破保护主义时的短期利益损失,然后拆除地方用以设置地方保护的屏障,与此同时制定严格的制度,谨防地方保护主义重新抬头,并且把制度严格执行下去。第三,降低中央对地方调控的成本,以及地区之间产品和要素流动的成本。例如:加大基础设施建设力度,降低交通运输成本;建立重大政府投资项目评估机制,确定项目是由中央主导还是地方主导等等。
    虽然,在中央与地方关系这一领域,前人研究成果已经颇为卓著。但是这些研究往往局限在对于成熟市场经济下的中央与地方关系的研究,而对于我国这样一个经济转轨国家,其借鉴意义有所折扣。本文借鉴前人成果,基于我国实际,力求对这一领域的研究有所贡献:一是丰富了政府效用函数的内容。前人关于政府效用函数的论述几乎没有,本文则专门对政府效用函数做出详细论述,明确了影响政府效用的相关因素,分别提出了中央政府效用函数和地方政府效用函数。二是按照要素禀赋不同来划分“地方”的类型,为中央对地区间关系的调控提供了一定的理论模型。三是关于中央对地方的经济调控不再侧重于财政手段的调控,而是更侧重于把综合的资源约束,作为调控主要手段。四是不再过分强调“集权”与“分权”的重要作用,而是提出了较为合理的中央与地方职责划分原则,从而避免了职责含混不清的状态出现。
    本书作者王琛伟,北京大学经济学博士,现任国家发改委体管所科研处副处长,主要从事公共经济学、区域经济学等方面研究。

科研处
2014.6.10


 
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