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2013年改革跟踪与改革热点
 
 
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2013年上半年改革进展与下半年改革建议
日期:2013年09月05日
 
 

经济体制改革动态跟踪与改革建议课题组

        内容提要:改革总体部署得到中央进一步重视,行政体制、价格机制、财税体制、金融体制、促进生态文明建设的体制机制、社会保障体制、食品药品安全和监管体制及农村体制改革取得一定进展。下半年建议:以行政审批制度改革为突破点促进政府职能转变;以“营改增”扩围提速为切入点推动新一轮财税体制改革;以深化资源性产品价格改革为重点推动生产要素市场化改革;以整合统筹城乡基本社保体系为重点推进保障民生制度建设;以“人的城镇化”为核心推进城镇化和统筹城乡发展相关改革。
 
        上半年,全球经济仍处于金融危机引发的大调整、大转型之中,我国也呈现出经济增长速度未达预期,新增长点不明朗的局面。要通过继续深化改革加强制度供给,不断释放改革红利,打造中国经济的“升级版”,实现中华民族伟大复兴的“中国梦”,就必须以更大的勇气、智慧和韧性,谋划和落实好各项改革。
一、今年上半年主要改革进展
(一)总体改革部署
习近平强调,我国改革已经进入攻坚期和深水区,进一步深化改革,必须坚定信心、凝聚共识、统筹谋划、协同推进。要勇于冲破思想观念的障碍和利益固化的藩篱,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,更加尊重市场规律,更好发挥政府作用,以开放的最大优势谋求更大发展空间。
李克强强调,必须依靠深化改革增强发展后劲,通过改革固本培元、增强经济发展的元气;要注重形成能够长期有效的、对增强发展后劲管用的制度安排,不断释放改革红利,促进经济长期持续健康发展。
国务院批转发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》,指出要正确处理好政府与市场、政府与社会的关系,处理好加强顶层设计与尊重群众首创精神的关系,处理好增量改革与存量优化的关系,处理好改革创新与依法行政的关系,处理好改革、发展、稳定的关系,确保改革顺利有效推进。确定了今年的改革重点工作,包括深入推进行政体制改革,加快推进财税、金融、投资、价格等领域改革,积极推动民生保障、城镇化和统筹城乡相关改革。
(二)行政体制改革
国务院常务会议督促落实《国务院机构改革和职能转变方案》。4月24日召开的国务院常务会议,要求各部门落实《国务院机构改革和职能转变方案》,加大减少和下放行政审批事项的工作力度,加快进度,科学评估,成熟一批推出一批;要求各级政府要适应职能转变新要求,把该放的事坚决放开,把该管的事管住管好,以政府职能转变的新成效为经济社会发展注入新的动力和活力。
地方政府行政审批制度改革进入快车道。广东省出台《企业投资管理体制改革方案》,取消省管权限内企业投资项目核准,不涉及公共资源开发利用的项目一律取消核准,改为备案管理,最大限度减少政府对微观经济的过度干预。天津市市级行政审批事项减少至423项,在四个直辖市中最少。贵州省出台《关于提高行政效能的若干规定》,在减少审批项目的同时提高办理效率,省级行政审批事项平均办理时限将压缩50%。四川省政府常务会议审议通过《关于进一步深化行政审批制度改革的意见》,在减少审批项目、缩短办理时限的同时,完善政务服务体系。
(三)价格改革
成品油价格形成机制进一步完善。成品油调价周期由22个工作日缩短至10个工作日,取消挂靠国际市场油种平均价格波动4%的调价幅度限制,同时适当调整国内成品油价格挂靠的国际市场原油品种。现行成品油价格形成机制是2008年底成品油价格和税费改革时推出的。4年多来,机制运行顺畅、成效显著,为充分利用国际市场资源,保证国内市场正常供应,促进市场有序竞争,规范经营者行为,抑制不合理需求,促进经济社会持续健康发展发挥了重要作用。但机制运行中也存在调价边界条件较高、调价周期较长,价格信号难以灵敏反映国际市场油价变化,容易产生投机套利行为等问题,需要在实践中进一步完善。
销售电价分类结构开始调整和规范。国家发展改革委通知提出,要逐步调整销售电价分类结构,将现行主要依据行业、用途分类,逐步调整为按用电负荷特性为主分类,把现行居民生活、非居民照明、商业、非工业、普通工业、大工业、农业生产用电价格等8大类销售电价,逐步归并为居民生活、农业生产、工商业及其它用电价格3个用电类别,每个类别再按用电负荷特性进行分档。
(四)财税体制改革
营业税改征增值税试点进一步扩大。4月10日召开的国务院常务会议决定进一步扩大营业税改征增值税试点。一是扩大地区试点,自8月1日起,将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开,适当扩大部分现代服务业范围。二是扩大行业试点,择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。力争“十二五”期间全面完成“营改增”改革。
国债预发行将开展试点。国债预发行是指以即将发行的记账式国债为标的进行的债券买卖行为。国债招标日前4个法定工作日至招标日前1个法定工作日可进行国债预发行交易。国债预发行制度不仅将使债券的发行利率合理化,而且也能给债券二级市场带来重要的参考作用,有助于提升国债市场活跃度,改善二级市场的流动性。
地方政府债券利息所得免征所得税。财政部、国家税务总局联合发布《关于地方政府债券利息免征所得税问题的通知》,明确我国将对企业和个人取得的2012年及以后年度发行的地方政府债券利息收入,免征企业所得税和个人所得税。享受税收优惠的地方政府债券指经国务院批准同意,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体的债券。
(五)金融体制改革
人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点工作进一步规范。人民银行发布通知明确规定了人民币合格境外机构投资者专用存款账户的收入范围和支出范围。
广西成为全国中小企业私募债券业务试点省份。广西壮族自治区政府与上海证券交易所、深圳证券交易所签署《中小企业私募债券业务试点合作备忘录》,正式成为全国中小企业私募债券业务试点省份。相对于传统的公司债、企业债,中小企业私募债券不设行政许可,实行交易所备案管理,具有发行程序便捷、发行条件宽松、发行期限较长、募集资金用途更为灵活等特点和优势。
(六)促进生态文明建设的体制机制创新
国务院常务会议部署大气污染防治十条措施。十条措施包括减少污染物排放,严控高耗能、高污染行业新增产能,大力推行清洁生产,加快调整能源结构,强化节能环保指标约束,推行激励与约束并举的节能减排新机制,用法律、标准“倒逼”产业转型升级,建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制,将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理,树立全社会“同呼吸、共奋斗”的行为准则。
多行业加大淘汰落后产能力度。为落实好“十二五”期间工业领域重点行业淘汰落后产能目标任务,经淘汰落后产能工作部际协调小组第四次会议审议确定,工业和信息化部向各省、自治区、直辖市人民政府下达了今年19个工业行业淘汰落后产能目标任务。淘汰落实产能将有效减少污染排放。
(七)社会保障改革
企业年金基金投资范围扩大。人力资源社会保障部等4部门近日发布通知明确,扩大企业年金基金投资范围,增加商业银行理财产品、信托产品、基础设施债权投资计划、特定资产管理计划、股指期货。此前国家规定,企业年金基金的投资范围限定于银行存款、国债、中央银行票据、债券回购、万能保险产品、投资连结保险产品、证券投资基金、股票,以及信用等级在投资级以上的金融债、企业(公司)债、可转换债(含分离交易可转换债)、短期融资券和中期票据等金融产品。
海南省社会养老保险将覆盖全部被征地农民。海南省将为被征地农民参加养老保险提供一次性缴费补贴,缴费补贴计入征地成本。享受缴费补贴对象以家庭为单位,不论征地面积多少,家庭成员中16周岁以上的在册农业人口均纳入缴费补贴范围。海南省各市县将从国有土地出让总价款中提取不低于5%的资金作为被征地农民养老保障统筹准备金。
工伤预防试点工作进一步推进。2009年人力资源社会保障部在河南、广东、海南等3省的12个地市开展了工伤预防试点,取得初步成效。此次颁布的《关于进一步做好工伤预防试点工作的通知》,对试点城市范围作了规定,明确了扩大试点的工作内容。
(八)食品药品安全和监管体制改革
全国食品药品安全和监管体制改革正式启动。4月《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》出台,6月国务院召开电视电话会议部署全国食品药品安全和监管体制改革工作,指出改革食品药品监管体制,是保障食品药品安全的重大举措。会议要求确保职能和机构整合到位,减少监管环节,优化资源配置,对食品安全和药品安全性、有效性实施统一监管;确保人财物划转充实到位,保证新机构有足够力量和资源有效履行职责;确保机构组建按时到位,省、市、县三级监管机构改革工作;确保各方面责任落实到位,地方各级政府对本地区食品药品安全负总责,监管机构和相关部门要各司其职、各负其责。
(九)农村改革
现代农业综合配套改革试验在黑龙江省先行展开。4月3日召开的国务院常务会议确定,选择有条件的地方率先开展现代农业综合配套改革试验。主要任务包括创新农业生产经营体制、深化土地管理制度改革、创新农村金融服务、健全农业科技创新和服务体系、创新农产品流通方式和流通业态、推进水利建设与管理体制改革、完善粮食主产区利益补偿机制、整合涉农资金、加快城乡一体化发展。会议确定黑龙江省先行开展现代农业综合配套改革试验。
江苏省出台全国首份做好家庭农场登记工作的意见。意见明确,家庭农场是以家庭成员为主要劳动力或生产经营者,从事农业规模化、集约化、商品化生产经营,并以家庭农场农业收入为家庭主要收入来源的新型农业生产经营主体。家庭农场经营范围以谷物、蔬菜、水果、园艺作物或其他农作物种植以及水产养殖为主要经营项目,可以种养结合或兼营相应的农场休闲观光服务。
二、当前改革需要关注的几个重要问题
(一)要以“中长期全方位改革”思路冲破思想和体制藩篱
我国改革已进入攻坚期、深水区,形势更加复杂、任务更为艰巨,意味着我们需要以更大的政治勇气和智慧深化改革,冲破妨碍科学发展的体制性障碍,使关系经济社会发展全局的重要改革取得突破性进展,解决掣肘我国良性发展的全局性、根本性问题。解决这种问题不能仅限于单个领域改革的“单兵突进”,而应该是基于涵盖各个领域、兼顾各阶层的全方位均衡考虑,将经济改革置于人与社会、人与自然和谐发展的整体框架之中,站在对改革需求系统性通盘考虑的高度,冲破思想束缚和体制藩篱,形成全方位的制度安排,促进各类改革间的协调,避免出现制度短板甚至内耗冲突,最大限度全方位释放改革红利。同时,改革不能急于求成,也不能一蹴而就,我们要集中更多力量形成能够长期有效的、对增强发展后劲管用的制度安排,才能不断释放改革红利,促进经济长期持续健康发展。
(二)要更注重公平分享新时期的改革红利
改革作为我国发展最大红利的事实并没有变,当前体制机制还有很多不完善的地方,任何一处的改进,都可以释放一些红利。改革红利能释放到什么程度,与红利能否公平分享,是同等重要且相辅相成的。改革红利的释放,是总量视角;要使改革红利公平地被所有人分享,是结构视角,前者在很大程度上决定了未来一段时期能否实现可持续发展,后者在很大程度上决定了未来一段时期能否实现公平发展。而用好这些红利,坚持惠民利民的基本价值取向,成果由人民公平共享,让改革红利反作用于深化改革开放,释放新的更多的改革红利,形成良性循环的增长,则才能真正实现改革和发展两者的相得益彰。
(三)要重视已出台改革政策的运行反馈和调整深化
当前我国处于改革的加速期,多个领域从中央到地方已出台了多项改革部署和改革政策,但这并不意味着改革设计的完成。如果把深化改革比作一场战役,那么顶层设计是一种宏观思考、战略指导,是保证整个战役取得胜利的路线图;没有它的引领和指导,作战行动就会陷入盲目和被动。但同时,战场情况瞬息万变,胜机稍纵即逝,必须在战术上灵活处置,及时摸清战场变化,勇于试探、大胆突破,允许试错、鼓励创新。没有这种大胆的闯劲,落实改革可能就会成为一句空话。所以,要把摸着石头过河与加强顶层设计有机统一起来,坚持跟踪运行成效、分析实际反馈,适时调整深化,形成顶层决策和一线探索之间的良性互动,是深化改革的内在要求。
(四)要尽快完善改革协调推进机制
一是认真做好改革方案研究制定工作。深入调查研究,充分听取各方面意见,科学制定方案,统筹好改革力度与社会可承受程度,使改革更好地集中民智、体现民意、惠及民生。扎实抓好改革方案实施和社会引导工作。二是充分发挥改革试点探索创新、示范带动作用。及时总结和推广试点成功经验,分析试点在改革推进中存在的问题,调整试点政策。三是进一步加强组织领导和统筹协调工作。各地区、各部门要把推进改革作为领导干部业绩考核的重要内容。采取建立联席会议、专题会议制度等多种形式,形成改革共识,统一改革思想,加强统筹安排,健全工作机制,协调解决重大问题,做好督促检查工作,及时将改革进展情况和重要问题上报。
三、下半年改革工作重点
(一)以行政审批制度改革为突破点推进政府职能转变
转变政府职能,是在当前形势下稳增长、控通胀、防风险,保持经济持续健康发展的迫切需要和重大举措,也是经济社会发展到这一阶段的客观要求。行政审批制度改革是转变政府职能的突破口,是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招,今年要开好头,通过简政放权稳增长、推转型、促就业。
1.从中央到地方进一步清理、减少和调整行政审批项目。对现有行政审批项目继续清理,按照应减必减、该放就放的原则,进一步取消和调整审批项目。清理工作将突出投资领域、社会事业领域和非行政许可审批等重点领域,加大对涉及实体经济、民间投资和小微企业发展等方面审批项目的清理力度。对于国务院公布决定取消和调整的审批项目,督促各地区、各部门加强后续监管,搞好上下衔接,确保落实到位,防止违反规定继续审批、变相审批或者发生推诿扯皮、疏于监管的现象。
2.积极推进行政审批规范化建设。对目前保留的审批事项,按照公开透明、便民高效的要求,依法进一步简化和规范审批程序,优化流程,提高效能。组织依法清权确权,编制行政审批目录,明确审批权力的主体、依据、运行程序和监督措施等。完善行政审批配套制度,规范审批流程。建立健全拟新设行政审批项目的审核论证机制。严格规范非行政许可审批,研究提出分类处理的意见。继续清理审批收费项目和标准,坚决取消不合理、不合法收费。
3.大力推进行政审批监督制约机制建设。完善行政审批事项动态管理监督制度,强化行政审批的全过程监控。建立健全行政审批廉政风险防控机制,认真排查权力运行过程中的廉政风险点。深化行政审批公开,坚持公开透明、阳光操作,推进审批过程公开、结果公开。加快推广行政审批电子监察系统,在国务院部门开展行政审批电子监察试点,推行省、市、县三级行政审批电子监察系统联网,推动建立行政审批网上举报投诉系统。落实行政审批绩效管理和问责制度,建立科学合理的绩效评估指标体系和评估机制,加大行政审批责任追究力度,对于违法设定审批、变相实施审批等行为,要严肃查处。
4.建立健全行政审批服务体系。按照建设服务型政府的要求,坚持寓管理于服务之中,转变管理理念,改进服务方式,为群众、企业和其他行政管理相对人提供更加优质高效的服务。加强政务中心建设,凡与企业和人民群众密切相关的行政审批事项,均应纳入政务中心办理,实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式。进一步规范接待、受理、回复、公开等事项,完善首问负责、跟踪督办、限时办结、群众评议等项制度。推行网上审批,实行网上公开申报、受理、咨询和办复,并逐步扩大网上审批的范围。推行服务质量公开承诺制和亲切服务。
(二)以“营改增”扩围提速为切入点推动新一轮财税体制改革
“营改增”改革是对增值税制度的逐步完善,此前进行的增值税转型改革,将生产型增值税改为消费型增值税。此次实施的“营改增”,使增值税覆盖原来征收营业税的环节,最终解决重复征税问题。因此,“营改增”是我国财税改革的重要一步。当前“营改增”已显现出一些效果:首先,在解决重复征税问题后,“营改增”可以促进企业以不同的方式选择自身的经营模式,促使企业将自身内部经营效益不高的一些部门剥离出去。其次,“营改增”会产生降税的效果,这种效果不仅体现在原征收营业税的行业范围中,还体现在原征收增值税的行业中。在此基础上,今年“营改增”改革还将继续深化。
1.扩大营业税改征增值税行业范围和地区范围。扩大营业税改征增值税试点范围,在全国开展交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点,择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入试点范围。去年的改革是地区试点,而今年的改革是行业推开,这是改革路径的优化。
2.适当实施过渡性财政扶持政策。在上海市“营改增”政策试点过程中,为减轻企业税收负担,充分体现结构性减税政策,当地政府出台了《关于实施营业税改征增值税试点过渡性财政扶持政策的通知》,收效明显。为此,建议国家层面及时总结经验,以“企业据实申请、财政分类扶持、资金及时预拨”为原则,适时出台全国统一的过渡性财政扶持政策,尤其对于西部欠发达地区,由国家财政合理负担部分扶持资金,缓解地方财政压力。
3.以“营改增”推动新一轮财税体制改革。目前,“营改增”试点地区的新增增值税收入仍然划归地方所有,但这仅仅是试点时期的临时政策。“营改增”改革全部完成后,地方政府缺少主体税种的问题将愈发突出。因为目前地方税制体系仍以营业税为主,其税收收入超过地方税收总水平的四分之一。“营改增”后,作为地方主要税种的营业税将被共享税种增值税所取代,地方税体系建设势必将更加迫切。因而,“完善地方税体系建设”、“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”将成为中央与地方财政体制改革的重要内容。 
(三)以深化资源性产品价格改革为重点推动生产要素市场化改革
近年来,资源性产品的价格改革问题一直是各界关注的焦点,但总体进展仍相对缓慢,这表明还有一些关键问题需要解决。党的十八大报告中提出“深化资源性产品价格和税费改革,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”,实际上指明了资源性产品价格改革的方向。按照这一方向,结合资源性产品价格改革的现状,深化资源性产品价格改革关键要解决四个方面问题。
1.推进资源性行业的市场准入制度改革。形成与资源性产品特征相适应的市场结构,充分发挥市场在价格形成中的基础性作用。建立反映市场供求和资源稀缺程度的价格形成机制,需要发挥市场在价格形成中的基础性作用。目前,绝大多数资源性行业实行严格的市场准入管理,只有少数市场主体,市场竞争不充分,无法发挥市场机制在价格形成中的作用。建议针对不同资源性行业的特点,进一步推进相关行业的市场准入改革,在可以引入竞争的领域和环节,引入新的市场主体,逐步健全我国资源性产品市场体系,增强市场的竞争性。在推进资源性行业市场准入制度改革方面,要更加重视和强化安全、环保等方面的要求,减少所有制等方面的要求。要认识到,推进市场准入制度改革,形成有效竞争的市场结构,不仅有利于增强资源性产品的市场竞争性,也有利于增加资源性行业的投资和供给,形成多元化的供应格局,增强市场供应的稳定性,还可以通过竞争促使原有企业提升效率,使资源性产品价格保持在相对合理的水平上。
2.进一步完善价格监管机制。资源性产品的定价涉及面广、影响大,一些资源性产品还具有典型的自然垄断特征,这就要求政府根据资源性产品的特征,进一步完善价格监管机制。根据目前我国价格监管的实际情况,建议完善价格监管机制重点从三方面着手。第一,要进一步加强和完善对确需政府定价环节(如天然气管网)的价格监管,在竞争性领域则要重点监管价格操纵、价格欺诈等行为。第二,要增强价格监管的独立性。目前资源性产品的价格主管部门,不仅同时扮演价格制定者与监管者的双重角色,还承担着宏观调控的部分职责。由于价格监管职能与价格制定和价格调控职能客观上存在着职能上的冲突,价格主管部门在推进价格改革方面有时会面临两难选择。因此,宜采取有效措施增强价格监管的独立性。第三,完善社会监管机制,增强价格听证规则的公正性和透明度,更好地发挥价格听证制度等社会监管机制的作用。
3.完善生态补偿和代际补偿机制。资源性产品的开发和利用对生态和环境都会产生一定影响,但目前的资源性产品定价中未能充分反映资源被破坏和环境治理的成本,资源性产品定价整体相对偏低,不同产品的比价关系也不合理,如煤炭和石油、天然气的比价不合理,造成煤炭在我国能源的生产结构和消费结构中占比过高,而能源结构不合理正是目前污染较为严重、节能减排压力较大的重要原因之一。资源性产品大多具有不可再生或再生时间极其漫长的特征,资源性产品一旦过度开发,不但会对生态环境等带来影响,还会对子孙后代的生活带来冲击。事实上,一些资源枯竭型城市面临的困难正是由于资源开发过程中未能解决可持续发展问题。因此,深化资源产品价格改革需要完善生态补偿机制和代际补偿机制,建立一整套能够反映资源勘探开发、生态补偿、枯竭后退出等完全成本的制度体系,并将这些成本反映到资源性产品的价格中。
4.进一步完善价格调整机制和利益调节机制。多年来,我国资源性产品价格改革进展缓慢除了受市场准入改革滞后影响外,还受国内外经济形势变化的影响。如在2003 年之后国际油价持续大幅上涨过程中,为减少油价上涨对国内的冲击,我国曾多次对成品油价格进行了有控制的调整;在国内物价涨幅较高的时候,多次暂停调整水、电、油、气的价格。对资源性产品价格进行有控制的调整虽然有助于缓解短期物价上涨压力,但也弱化了价格信号在调整供求方面的作用,从长远看,不利于资源性产品价格改革的推进。建议进一步完善价格调整机制,使资源性产品价格的调整能够及时反映市场供求等方面的变化。由于不同行业和群体对资源性产品价格调整的承受能力存在较大差异,建议在完善价格调整机制的同时,完善利益调节机制,通过完善资源税、特别收益金等政策,调节利益分配关系,对生活困难人群和一些公益性行业等建立补贴和救助机制,在资源性产品价格上调时对生活困难人群和部分公益性行业给予适当的补贴。
(四)以整合统筹城乡基本社保体系为重点推进保障民生制度建设
保障和改善民生是近年来全国上下一直高度关注的问题,也是政策关注的焦点问题。今年民生相关改革应重点在以下两个方面有所突破。
1.整合城乡基本医疗保险管理职能,逐步统一城乡居民基本医疗保险制度。中央早已提出积极探索统筹城乡的基本医疗保险的管理体制的明确要求。医改的“十二五”规划方案要求“加快建立统筹城乡的基本医保管理体制”,党的十八大报告又进一步作出了“整合城乡居民基本医疗保险制度”的决策部署。一是将原有新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险合二为一,在不增加农民负担的前题下实现城乡居民医保制度的一体化。二是打破医保经办机构“大锅饭”机制,引入竞争机制,逐步扩大参保人自由选择权,并将医保经办机构改造为非营利法定机构。三是破除部门利益,整合医保经办管理信息平台。先实现硬件资源共享,城镇居民医保信息系统要与新农合信息系统对接,逐步过渡到统一的信息平台。四是健全医保经办多方监管机制,组建基本医疗保险监管委员会,普遍建立医疗保险独立监督人制度和经办机构绩效披露制度。
2.研究制定基础养老金全国统筹方案。根据“十二五”规划的时间表,基础养老金还有两年半的时间就要实现全国统筹。在真正意义上的省级统筹尚未做实的情况下,如此短时间内实现全国统筹需要很大的政治智慧和魄力。建议以“统一制度、全国预算、中央主导、责任共担,区别对待”为原则,积极稳妥地推进基础养老金全国统筹。一是全国范围内规范统一养老保险制度。包括统一覆盖范围、统一缴费费率、统一缴费基数核定办法等,并设定过渡期。二是新增统筹基金全部上缴中央,个人账户由省级管理。统筹基金和个人账户基金由中央和地方分别记账、分别管理。三是个人账户空账存量逐步做实,新增的部分即时做实。四是实行严格的预算管理,建立责任共担和激励约束机制。五是建立全国统一的信息系统,为全国统筹提供技术保障。
(五)以“人的城镇化”为核心促进城镇化和统筹城乡发展相关改革
新型城镇化的核心是“人的城镇化”,2012年全国城镇化率已达到52.57%,但户籍城镇化率只有35.29%,这一数据说明了人口城镇化的迫切程度。
1.加快研究制定城镇化总体规划。以增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能为重点,增强中小城市和城镇的吸引力,提升城镇化质量,提高消费能力,促进经济转型。规划应部署一批中小城市和城镇作为试点,一是通过试点探索城镇化经验,二是通过不同类型的试点研究差别化的城镇化政策。
2.以人为本创新城乡社会管理体制。如果说经济体制改革确保了公民的产权,那么城乡社会管理和服务体制的一体化改革是实现公民社会权利的基本保证。2003 年的农村新农合建设,2009 年的新养老制度建设,都是履行政府确保农民与市民一样获得和享有社会权利的责任的做法,那么在其他方面的社会服务和管理制度改革将成为也必须成为中央进一步推进城乡居民享有同等社会权利的重要举措和行动。
3.大力推进户籍制度改革。一是推进户籍迁移制度改革。改变户籍的二元制结构,除特殊地区外,取消农业户口和非农业户口的区别,以常住地为户口登记标准,逐步建立新的城乡统一的户口登记制度。加快人口管理信息化,实现户籍管理从以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡,从城乡分治向城乡统一管理迈进。二是推进福利去户籍化。城市福利和保障体系的规划和发展应以常住人口为依据,今后社会福利保障的取得不应再与户口相联系。这些改革需要以中央和地方的财政管理体制改革为支撑,保障各级城镇的常住人口公共服务供给。三是设立必要而又较易达到的公共福利准入门槛。教育、计生、基础设施等公共服务类福利准入门槛参数可以主要以常住人口的工作或居住年限为依据;而保障性住房、社会福利事业、低保等社会救济类福利准入门槛参数可以主要以常住人口的工作或居住年限以及常住人口的收入及资产状况为依据。
4.积极稳妥推进土地制度改革。一是完善土地产权制度,明确农民的土地承包权和宅基地使用权的权利、权能。二是以“农地农有,农地农用”为方向,推进农地流转制度改革,使农地流转收入成为农民持续的财产性收入。三是以“保障农民宅基地用益物权”为方向,完善农民宅基地收益制度,建立宅基地增值收益分享机制,有条件地放开宅基地使用权流转限制,建立宅基地差别化有偿使用制度,探索宅基地有偿退出与回收制度。四是以“加强保护农民权益”为核心,加快征地制度改革。
 

 执笔人:李振京 郭冠男

 
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