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2012年改革跟踪与改革热点
 
 
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2012年前三季度改革进展与下一步重点改革工作建议
日期:2012年12月24日
 
 

经济体制改革动态跟踪课题组

  内容提要:今年以来,围绕加快转变经济发展方式,资源性产品价格改革、科技体制改革与国家创新体系建设、财税改革、金融改革、非公经济和国有资产改革等取得新进展;围绕保障和改善民生,社会保障、医疗、教育和文化等社会领域改革继续深入推进;围绕加强政府自身建设,审批制度改革、事业单位改革等不断展开;围绕完善统筹城乡发展体制机制,户籍制度改革、农村综合改革以及土地管理制度改革进一步深化。下一步改革工作重点应围绕科技体制、民间投资体制、行政管理体制、户籍制度、收入分配制度以及社会公平保障体系等方面进行。同时,继续做好今年已经启动的重点改革工作。
 
  一、2012年前三季度的重要改革措施
  (一)围绕加快转变经济发展方式的重要改革
资源性产品价格改革和污染排放管理:全国正式实行居民阶梯电价制度,除新疆和西藏外,其他省(直辖市、自治区)均已启动实施居民用电阶梯电价方案,总体反映良好。碳排放交易试点工作展开,北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市获准开展碳排放权交易试点工作。
  科技体制改革与国家创新体系建设:新世纪首次全国科技创新大会召开,对今后我国科技体制改革进行了部署,提出下一阶段我国科技创新改革的重要政策指向,强化企业技术创新主体地位,完善科技项目、经费管理制度和科技评价、奖励制度,促进科技发展与经济发展更紧密结合。
  财税体制改革:营业税改征增值税试点范围进一步扩大,北京、天津、江苏、浙江、安徽、广东等10个省市进入试点。中央国有资本经营预算实施范围继续扩展,新纳入实施范围的国有独资企业按照中央国有资本收益收取政策第三类企业归类。财政支持中小企业发展的力度进一步加大,《中小企业发展专项资金管理办法》和《中小企业信用担保资金管理办法》相继出台。中央财政加大对农业保险的支持力度,增加保费补贴品种、扩大保费补贴区域,四川、内蒙古、安徽、江苏4省(区)开展农业保险保费补贴绩效评价试点工作。规范全国村级公益事业建设一事一议财政奖补工作均衡有序推进。
  金融体制改革:温州金融改革综合试验区工作稳步推进,领导和推进机制逐步健全,一揽子金融改革项目得到积极谋划和重点实施。利率市场化迈出重要步伐,存贷款利率的浮动区间扩大。外汇管理体制改革进一步深化,人民币汇率弹性增加,推进人民币资本项目可兑换工作稳妥有序进行;中国外汇交易中心开展人民币对日元直接交易,跨境贸易人民币结算业务全面铺开,货物贸易外汇管理制度改革扩大到全国。新股发行和退市制度进一步健全,证券期货市场相关收费标准大幅降低,保险公司控股股东管理办法进一步完善。农行“三农金融事业部”优惠政策扩大覆盖面,对小微企业的金融支持力度加大。
  非公经济发展与国有资产改革:鼓励和引导民间投资健康发展政策的42个实施细则如期出台,国资委、银监会、工业和信息化部、发展改革委等20多个中央部委相继发布鼓励和引导民间资本进入相关行业的实施意见,民间投资的积极性进一步激发,政策环境进一步改善。国有资产改革和国有企业重组进一步推进,国家出资企业产权登记管理暂行办法和中央企业境外投资监督管理暂行办法出台,首钢和通钢重组方案获得通过,华粮物流集团公司移交国务院国资委管理。
 
  (二)围绕保障和改善民生的重要改革
  社会保障和收入分配制度改革:《社会保障“十二五”规划纲要》发布,为全面建设小康社会提供水平适度、持续稳定的社会保障网。养老保险基金探索投资运营新方式,广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元委托全国社会保障基金理事会投资运营。新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度覆盖范围进一步扩大,年底前将实现全覆盖目标。中央研究部署加强和改进最低生活保障工作,低保对象认定条件和规范审核审批程序进一步完善。公共租赁住房管理办法出台,公共租赁住房的申请条件、运营监管、退出机制等规定进一步明确。收入分配体制改革在总体思路明确的前提下进入总体方案制定和单项改革推进同步进行阶段。工资正常增长机制逐步建立,北京、上海、深圳等地上调最低工资标准。
  医疗卫生体制改革:医药卫生体制改革三年任务基本完成,“十二五”时期深化医药卫生体制改革规划暨实施方案颁布。医保、医药、医疗三个重点环节“三轮驱动”取得重要成效:大病保险制度进入政策层面,尿毒症等8类大病保障全面推开,肺癌等12类大病纳入保障和救助试点;新农合医疗支付方式改革启动,开始探索从按项目付费为主体的医疗费用后付制度逐步转向按病种付费、按床日付费、按人头付费、总额预付等付费方式。基本药物制度逐步健全,基本药品价格比实施前下降了30%;药品成本和出厂价格调查与监测、药品定价方法、高价药品降价等药品价格管理工作得到进一步加强和改进。全国311个县级医院改革试点工作有序推进,各项政策措施和体制机制改革探索不断展开。
  教育体制改革:《国家教育事业发展第十二个五年规划》发布,确立了“十二五”时期教育改革发展的总体目标。国务院要求加强教师工作薄弱环节,创新教师管理体制机制,以提高师德素养和业务能力为核心,全面加强教师队伍建设,为教育事业改革发展提供有力支撑。深入推进义务教育均衡发展和规范农村义务教育学校布局调整工作开始部署,教育部进一步规范农村义务教育学校布局调整,强调要坚决制止盲目撤并农村义务教育学校。
文化体制改革:文化市场综合执法改革全面完成,初步形成了中央有规定、地方有创新,规章搭框架、文件作补充的较为成熟和具有实操性的法规体系。国有文艺院团转企改制中心环节取得重大进展,演艺业体制格局发生根本性变化,95%的院团完成改革任务。报刊编辑部体制改革提上日程,原则上不再保留报刊编辑部体制,对现有报刊编辑部,区别不同情况实施不同改革办法。
  (三)围绕加强政府自身建设的重要改革
  行政审批制度改革:国务院决定取消和调整314项部门行政审批项目,重点对投资领域、社会事业和非行政许可审批项目,特别是涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行了清理。至此,国务院十年来分六批共取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的69.3%。国务院批准广东省“十二五”时期在行政审批制度改革方面先行先试,对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。目前,广东已先后公布两批共调整383项行政审批事项。
事业单位改革:《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》下发一年多以来,事业单位改革进入实际操作阶段。各地主要进行了事业单位的清理规范工作,完成了事业单位分类改革的“前战”,为进一步的改革工作做好了准备。山西、上海、浙江、广东、重庆5个试点省市分类工作进展较快,创造了不少好的做法经验。很多地方已着手研究分类工作。
  (四)围绕完善统筹城乡发展体制机制的重要改革
  户籍制度改革:国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》,中央层面户籍制度改革步伐加快。农民土地权益和农民工实际问题受重点关注,明确农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护,坚持土地用途管制;要求保证城镇常住人口的公共服务权益,今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施,不要与户口性质挂钩。中小城市落户门槛进一步降低,落户条件更加宽松。
  农村综合改革:农村综合改革在乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革、集体林权制度改革、村级公益事业建设一事一议财政奖补、清理化解公益性乡村债务、区域性行业性农民负担问题等七大方面取得阶段性成效。全国新一轮农村改革试验区启动,24个试验区围绕稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度等六大制度建设,选择试验主题,确定试验内容。
  土地管理制度改革:农村集体土地、林地确权登记发证工作进展顺利。工矿废弃地复垦利用试点在10省区启动,与新增建设用地相挂钩,合理调整建设用地布局。新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理进一步规范,新增费将纳入政府性基金预算管理,专款专用。部分地区开展集体建设用地建设租赁住房试点,中原经济区、义乌国际贸易综合改革试验区、沈阳经济区等配套土地管理制度改革启动,土地调控差别化政策试点开始探索。
  二、下一步重点改革工作建议
  (一)推进科技体制改革,着力加快国家创新体系建设
  一是发挥政府在促进自主创新方面的政策引导作用。从营造创新环境入手,深化科研体制改革和国有大中型企业改革,建立有利于企业改善创新效率的竞争环境、分配体系和制度基础。完善知识产权制度,建立以鼓励冒险和分散风险的风险投资制度,健全激励和扶持企业自主创新的财税、金融政策体系,不断完善创新活动的硬件和软件条件,制定相互衔接、互相配合的产业政策、科技支持政策和政府采购政策,营造良好的创新社会环境。
  二是要建立企业主导产业技术研发创新的体制机制。完善和落实支持企业技术创新的政策措施,引导创新要素加快向企业聚集,使企业全面成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体。支持企业建设技术研发机构,鼓励科技人员创办科技型企业。支持企业牵头采取产学研金合作的方式,组建技术研发公司和跨国别、跨地区的产业技术创新战略联盟,加快科技成果转化和产业化。
  三是要加快国家技术创新平台建设。整合各方面的有效资源,加大建设公共科技服务平台和公共技术平台的力度,为企业提供咨询、设计、测试、培训和交流合作等服务,培育共性技术创新能力,重点支持跨行业、跨产业的共性技术和影响整个行业发展的关键技术的研究开发,降低企业自主创新成本。建立科技基础平台和公共信息、公共数据的有效共享机制,提高科技基础设施利用效率。围绕国民经济和社会发展的重大需求,重点建设一批国际化、标准化、规模化的国家(重点)实验室、国家工程技术中心和产业创新平台、产业化示范基地和园区。
四是要改革科研成果和科技人才奖励制度。建立以市场和产业为主导的评价体系及政策激励为主的激励体系,大力培养创新型科技人才。根据不同类型科技活动的特点,注重科技创新质量和实际贡献,制定导向明确、激励约束并重的评价标准和方法,基础研究以同行评价为主,应用研究由用户和专家等相关第三方评价,产业化开发由市场和用户评价。进一步完善人才激励机制,落实和完善技术要素参与分配的政策,加大科技奖励力度,充分调动创新人才和科技人员的积极性、创造性。整合创新人才服务平台,建设创新型人才市场信息交流服务中心。
  (二)推进民间投资加快发展,着力细化政策和加强权益保护
  一是要加强对民间投资合法权益和地位的保障。制定“民间投资促进法”,从法律的角度规定民间投资能够进入的领域和民间投资的方式、比例等,使民间投资有法可依;把促进民间投资列入各级政府部门的中长期发展规划和年度计划,并列入各级政府领导目标责任制考核,督促地方政府从战略高度上推动民间投资发展。
  二是要加强对民间投资的服务、指导和规范管理,根据国家产业政策,适时向社会发布和推出民间投资项目招商,做到建设一批、储备一批、规划一批,保持民间投资项目的连续性。特别是在削减行政审批事项和环节、加强财政税收支持、改善金融服务等方面出台更加灵活、开放的激励政策。
  三是应采取切实措施支持有条件的民企通过参股、控股、资产收购等方式参与国企特别是央企重组,推动央企退出竞争性行业。
  (三)推进行政管理体制改革,着力构建服务型政府
  一是继续推进大部制改革。集中精力制定出新一轮大部制改革的整体框架,整合和重构国务院的机构设置,重点解决部门分工过细,市场监管、社会管理过于分散,决策、执行、监督功能不能有效分离等问题。
  二是要着力转变政府职能。通过理顺、剥离、转移等方式,削减或下放政府的微观职能,降低市场的门槛,从根本上改变目前强政府的格局,使其回归到一个理性的状态,真正建立起政府、市场、社会组织三者的多元治理结构。
  三是要调整中央与地方的关系。改变目前中央与地方事权、财力不匹配、不合理的格局,按照各级政府承担的基本公共服务职责,重新划分中央与地方的权利和义务,开辟新的税源。完善财政转移支付制度,使之逐步走向法制化轨道,最大限度的缩小专项财政转移的项目。
  四是加快政府自身改革步伐。进一步加快行政审批制度改革的力度,建立严格的官员问责制。通过法治政府建设,加大治官的力度。要大幅降低行政成本,将更多的资金用于民生。进一步提高政府管理的公开性和透明度,加强对公权力的监督和制约。最大限度地保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。清除和抑制灰色权力地带,启动官员财产申报公开制度的改革。
  五是要加快省直管县改革。要把推进省直管的改革,与调整行政区划、大力发展县域经济、加快城乡一体化战略有机结合,实现纵向行政层级扁平化。
  (四)推进户籍制度改革,着力突破制约城镇化发展的关键性体制机制
  一是推进户籍迁移制度改革。改变户籍的二元制结构,除特殊地区外,取消农业户口和非农业户口的区别,以常住地为户口登记标准,逐步建立新的城乡统一的户口登记制度。加快人口管理信息化,实现户籍管理从以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡,从城乡分治向城乡统一管理迈进。
  二是推进福利去户籍化。城市福利和保障体系的规划和发展应以常住人口为依据,今后社会福利保障的取得不应再与户口相联系。当然,这些改革要以中央和地方的财政管理体制改革为支撑,保障各级城镇的常住人口公共服务供给。
  三是设立必要的福利准入门槛。教育,计生、基础设施等公共服务类福利准入门槛参数可以主要以常住人口的工作或居住年限为依据;而保障性住房,社会福利事业,低保等社会救济类福利准入门槛参数可以主要以常住人口的工作或居住年限以及常住人口的收入及资产状况为依据。
  四是推进农村土地管理制度改革。在农民的自由迁徒和社会身份转变过程中,农民在符合城乡规划和土地用途管制的前提下,鼓励农村承包期限内的承包地以各种形式流转,促进土地规模化专业化经营,让农民不再直接经营土地,而是带着土地权利进城。鼓励农民包括宅基地在内的建设用地指标“地随人走”,指标调配给常住地使用,并相应核减原住地建设用地指标。
  (五)继续推进收入分配综合改革,着力解决根本性问题和深层次矛盾
  一是进一步建立健全适应经济发展水平的最低工资标准增长机制,调整并合理提高最低工资标准。加大对企业执行最低工资规定的监督检查,切实解决部分企业滥用最低工资标准问题。逐步在各类企业基本建立工资集体协商制度,积极推动开展区域性、行业性工资集体协商。
  二是有效增加财产性收入,特别是通过土地制度改革和规范流转增加农民财产性收入。在稳定农民对承包地拥有长期物权的前提下,促进土地流转和变现,使农民获得稳定的收入流;清晰界定农户宅基地产权属性,推进宅基地流转、置换方式创新,让农户分享土地升值的收益。
  三是深化垄断行业改革,加强对垄断行业收入分配的调节管理。调整国家和企业分配关系,完善国有资本经营预算制度和垄断行业特别收益金制度。完善工资总额控制制度,严格规范企业负责人的薪酬制度和职务消费,确定经营者与职工收入的合理比例,加强对垄断行业职工工资外收入的监管。
  四是完善收入和税收调节体系。尽快实行综合与分类相结合的个人所得税制度,通过建立完善的收入综合申报和税前费用扣除制度。进一步完善车船税、契税等财产税制度。完善房产税调节体系。研究实施遗产税和赠与税。进一步完善财产登记、评估制度,建立健全财产监测体系。
  (六)推进民生优先的社会建设,着力建立社会公平保障体系
  一是完善公共财政制度,引导社会资源优化配置。要把更多的财政资金投向教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、基础设施等公共服务领域。通过调整社会分配关系,运用补助、贴息等财政措施,引导和调控资源向发展相对薄弱的区域和领域倾斜配置,使得公共服务成为调节收入分配的有效机制,促进经济社会又快又好发展。
  二是要建立和完善促进教育平等的政策和保障机制,把实现教育公平作为实现社会公平的突破口。增加公共投入,全面恢复义务教育的福利性,让所有适龄儿童都能享受平等的义务教育权益。
  三是要创造并维护公平就业机制。清除各地就业市场上的歧视现象与阻碍劳动力自由流动、自主择业的体制与机制性障碍,进一步完善公共就业服务网络,积极开展免费技能培训、引导性培训等活动,加强下岗工人和待岗人员的培训以及高科技人才培养,提高劳动者技能,增强竞争力,扩大就业率。
  四是要加快建立健全社会保障体系。在弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民社会保障体系的基础上,不断缩小这一制度在城乡之间、地区之间、群体之间的差距与不公平。
与此同时,在巩固三年医改成果的基础上全面启动实施“十二五”医改规划,继续做好资源性产品价格改革和综合配套改革工作,积极探讨社会管理体制改革,深化铁路、电力等垄断行业改革。
 
执笔人:李振京张林山
 
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