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2012年改革跟踪与改革热点
 
 
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2012年上半年重点领域改革进展与下半年改革建议
日期:2012年08月06日
 
 

经济体制改革动态跟踪与改革建议课题组

    内容提要:上半年,财税体制、金融体制、收入分配和社会保障制度、医药卫生体制、行政管理体制、土地管理制度等领域改革取得一定进展;下半年,应尽快出台收入分配体制改革总体方案、研究推进全国性的户籍制度综合改革、进一步推动温州金融改革试验、进一步重视食品安全监管制度建设。
    3月22日,国务院批转发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》,部署了完善基本经济制度、加快财税体制改革、深化金融体制改革、深化资源性产品价格和环保体制改革、深化收入分配和社会保障制度改革、深化文化体制改革、深化教育科技医药卫生等社会体制改革、推进行政体制改革、完善统筹城乡发展体制机制、深化涉外经济体制改革、积极推进综合配套改革试点等11大类、32项改革重点工作。目前部分工作取得进展,下半年应在已启动工作的基础上继续深化;未得到有效推进的改革工作应尽快启动。
    一、上半年重点改革进展
    (一)财税体制改革
    以家庭为单位征收个税提上议程。4月,国家税务总局表示现行个税费用扣除标准无法解决具体家庭支出差异性问题,我国个税费用扣除将考虑家庭负担差异,释放出我国个税制度从分类向分类与综合迈进的改革信号。有关部门已经准备在2012年启动全国地方税务系统个人信息联网工作,为“按家庭征收个人所得税”改革做技术准备。
    地方政府自行发债试点继续进行。上海市、浙江省、广东省、深圳市将继续开展地方政府自行发债试点,政府债券期限除3年、5年外,增加了7年期品种。由于去年四季度自行发债试点才正式开始,效果不明显,因此今年试点仍限于沪浙粤深。
    (二)金融体制改革
    外汇市场人民币兑美元汇率浮动幅度扩大。自2012年4月16日起,银行间即期外汇市场人民币兑美元交易价浮动幅度由千分之五扩大至百分之一,外汇指定银行为客户提供当日美元最高现汇卖出价与最低现汇买入价之差不得超过当日汇率中间价的幅度由1%扩大至2%。
    推进人民币资本项目可兑换工作稳妥有序进行。国家外汇管理局4月10日表示,将在规范的基础上扩大人民币在跨境贸易投资中的使用。逐步拓宽资本流出渠道,鼓励国内符合条件的机构“走出去”,放宽境内居民境外投资限制。逐步扩大国内金融市场对外开放,构建防范跨境资金双向流动冲击的体制机制。
    新股发行体制改革进一步深化。证监会发布《关于进一步深化新股发行体制改革的指导意见》,明确提出降低新股不正常的超高价格、完善定价机制,抑制“三高”、恶炒新股等现象,促进一二级市场协调发展。
小微企业融资难问题得到重视。国务院发布《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》,从鼓励金融机构扩大对小微企业信贷服务、推动小金融机构发展、拓宽小微企业融资渠道、鼓励担保机构提高对小微企业的担保业务规模、规范对小微企业的融资服务等5个方面提出了一系列解决小微企业融资难问题的指导意见。
    温州金融改革综合试验区设立。国务院批准设立温州市金融综合改革试验区,确定了规范发展民间融资、加快发展新型金融组织、发展专业资产管理机构、研究开展个人境外直接投资试点、深化地方金融机构改革、创新发展面向小微企业和“三农”的金融产品与服务、培育发展地方资本市场、积极发展各类债券产品、拓宽保险服务领域、加强社会信用体系建设、完善地方金融管理体制、建立金融综合改革风险防范机制12项改革任务,要求试验区通过体制机制创新,构建与经济社会发展相匹配的多元化金融体系,使金融服务明显改进,防范和化解金融风险能力明显增强,金融环境明显优化,为全国金融改革提供经验。目前,实施方案制定工作有序进行。
    (三)收入分配和社会保障制度改革
    收入分配体制改革在总体思路明确的前提下进入总体方案制定和单项改革推进同步进行阶段。政府工作报告明确了收入分配改革的大方向:努力提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。完善工资制度,建立工资正常增长机制,稳步提高最低工资标准。创造条件增加居民财产性收入。建立公共资源出让收益的全民共享机制。加大对高收入者的税收调节力度,严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理,扩大中等收入者比重,提高低收入者的收入,促进机会公平。规范收入分配秩序,有效保护合法收入,坚决取缔非法收入,尽快扭转收入差距扩大的趋势。3月16日,国务院常务会议确定《政府工作报告》重点工作部门分工,在七项主要任务之中,“制定收入分配体制改革的总体方案”居首,表明了中央全面启动收入分配体制改革的决心,目前国家发展改革委牵头的收入分配体制改革总体方案制定工作正紧张进行。在具体实践层面,多个城市继续提高最低工资标准。北京从1月1日起上调至1260元/月,深圳从4月1日起上调至1500元/月,上海从4月1日起调至1450元/月。
    《社会保障“十二五”规划纲要》发布。纲要总结了“十一五”期间我国社会保障迅速发展的经验,分析了社保各类制度不完善、城乡发展不平衡、一些基本保障制度覆盖面较窄、社会保障管理监督等重点问题;明确了推进制度建设、加快城乡社会保障统筹、扩大社会保障覆盖范围、逐步提高保障标准、加强社会救助体系和社会福利事业建设、加强社会保障管理与监督等六个方面任务;以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点进行工作部署,提出了“十二五”期末形成基本完备的社会保障制度、比较健全的管理服务体系、稳步提高保障水平和基本解决历史遗留问题等明确目标。
    城乡居民养老保险制度全覆盖工作启动。根据国务院政府工作报告要求,今年将实现新农保和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。人力资源和社会保障部与财政部从7月1日起将在全国范围内启动城乡居民养老保险全覆盖工作,包括职工养老、新农保、城镇居民养老在内的基本养老保险制度体系将在今年初步形成。解决养老保险年限认定和换算、加快城乡居民养老保险和职工养老保险制度的衔接成为人社部工作重点。
    (四)医药卫生体制改革
    医药卫生体制改革明确三大环节。李克强副总理在全国深化医药卫生体制改革工作会议上强调抓住医保、医药、医疗三个重点环节,实行“三轮驱动”。在医保方面,加快健全全民医保体系;在医药方面,稳步推进基本药物制度和基层卫生机构运行机制建设;在医疗方面,积极推进公立医院改革、鼓励多元办医。
国家发改委从六方面加强和改进药品价格管理。一是加强成本和出厂价格调查与监测工作,为合理确定最高限价水平奠定基础。二是改进药品定价方法,探索采用药物经济性评价和国际价格比较方式定价,对部分药品试行统一定价。三是加大高价药品降价力度,特别是降低外资原研制药品价格。四是配合药品生产流通领域改革,规范药品流通环节价格行为。五是建立药品价格动态调整机制。六是研究实施鼓励药品研发创新的价格政策。
    (五)行政管理体制改革
    政府信息公开内容逐步增加。食品安全信息、环境保护信息、生产安全事故信息等近期出现的重点热点问题逐步列入政府信息公开内容。同时,在2011年公开“三公”经费支出总额和分项数额的基础上,进一步细化了“三公”经费解释说明,公开主体逐步扩展到省级及省级以下政府。
    事业单位改革进入实际操作阶段。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》下发一年多以来,各地进行了事业单位的清理规范工作,完成了事业单位分类改革的“前战”,为进一步的改革工作做好了准备。山西、上海、浙江、广东、重庆5个试点省市分类工作进展较快,创造了不少好的做法经验。很多地方已着手研究分类工作,有些地区进行了模拟分类。
    (六)土地管理制度改革
    农村集体土地、林地确权登记发证工作进展顺利。全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组第二次会议召开,强调要确保2012年工作任务全面完成。集体林权制度改革主体任务基本完成,对林地占用征收审核审批、林木采伐管理、林地流转监管、林权抵押贷款办理、森林保险投保等各个管理环节的配套改革已经启动。
    国土资源部启动工矿废弃地复垦利用试点。国土资源部下发《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》,确定在河北、陕西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、河南、湖北、四川、陕西十省区开展试点,通过对历史遗留工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地的复垦利用,与新增建设用地相挂钩,合理调整建设用地布局。
    新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理进一步规范。4月19日,财政部、国土资源部印发《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》,并从印发之日起施行。原有的《中央分成新增建设用地新增费资金使用管理办法》同时废止。
    二、下半年改革建议
    (一)尽快出台收入分配体制改革总体方案
    收入分配体制改革牵动发展方式转变全局。这不仅在于它已成为全社会普遍关注的焦点问题,也承担着维护社会公平正义、促进和谐社会建设的重要民生任务,还在于它是撬动国内消费需求增长的战略支点,是形成消费主导的重要基础。目前,收入分配改革方案正在最后修改完善之中,下半年应正式出台。
对于正在形成之中的改革方案,我们建议:一是进一步建立健全适应经济发展水平的最低工资标准增长机制,调整并合理提高最低工资标准。二是通过制度创新有效增加国民的财产性收入,特别是通过土地制度改革和规范流转增加农民财产性收入。三是深化垄断行业改革,加强对垄断行业收入分配的调节管理。四是完善房产税调节体系,研究实施遗产税和赠与税。进一步完善财产登记、评估制度,建立健全财产监测体系。 
    (二)研究推进全国性的户籍制度综合改革
    户籍制度改革在地方层面已经进行多年,而中央层面一直没有出台明确的总体改革思路,研究推进全国性户籍制度综合改革的要求已经非常迫切。
    其一,城镇化是我国未来20年内经济社会发展的主要动力,户籍制度改革是推进城镇化进程的关键问题之一。
    其二,与户籍制度相关的社会保障制度、农村土地制度等改革已取得初步成效,为户籍制度改革奠定了一定基础。
    其三,地方层面的户籍制度改革已经积累了许多经验,也暴露了很多问题,亟需总结与规范。
    其四,在当前总体改革缺乏明确突破口的形势下,推进全国性的户籍制度综合改革将带动其他相关改革的深化与完善。
    (三)进一步推动温州金融改革试验
    温州金融改革试点刚刚启动,具体方案还在制定和实施过程中,取得成效可能还需要一定时间,但是从总体趋势看,温州金融综合改革试点事实上凸显了当前金融改革和经济转型的一些潜在方向,需要得到进一步重视与支持。
    其一,培育新的经济增长点,校正金融结构与经济转型的错配,降低以金融业为代表的服务业等高管制产业的准入门槛,提高垄断行业的竞争水平,加快经济结构转型,让部分传统低端制造领域的企业市场化退出,培育利润高的领域吸引民营资金投入。
    其二,以支持小微金融机构发展为突破口,推进利率市场化,探索小微金融机构可持续的商业模式,逐步对小微企业金融服务放开利率管制。在利率市场化过程中,小微金融机构应聚焦服务小微企业的客户定位,走与大银行等大型金融机构差异化发展的道路。这在客观上也有利于推动整个金融结构调整。
    其三,在尊重市场规律的基础上,促使影子银行活动透明化,促使民间融资活动通过阳光化的金融平台进入实体经济。
    其四,继续加快多层次资本市场建设,逐步拓展居民多元化投资渠道,通过金融市场发展和金融产品多样化,化解投机性资金的炒作行为。
    (四)进一步重视食品安全监管制度建设
    近年来我国食品安全问题呈快速增长态势,已经成为政府、媒体、百姓等各群体关心的重点民生问题,食品安全监管制度建设必须得到更进一步重视。
    一是进一步深化食品监管体制改革。目前,我国采取了分段监管和品种监管相结合的模式,存在监管边界不清、监管重复和空白并存等问题。改革重点应由多头管理改为集中监管,在食品的生产加工、流通和消费环节逐步实现以一个部门为主的“整合性、专业化、成体系”的监管模式,彻底解决导致重复监管及监管缺位的职责交叉、责任不清等深层次、瓶颈性问题。
    二是加强地方食品安全监管能力。除了在国务院成立食品安全委员会,建议地方也成立中央垂直的食品安全委员会,脱离地方行政干扰,对食品安全承担直接责任。在地方政府负总责的前提下,将食品安全监管责任落实到基层,纳入到市县政府及乡镇街道的目标考核,在乡镇(街道、工业园区、农场)建立食品安全综合办公室或者食品安全联席会议组织,进行综合监管。
    三是对不适用的旧法律法规进行修改完善。现行法律对于食品生产经营者恶意违法行为的震慑力较小,特别是对于一些主观故意违法、但危害后果轻微的行为,应当如何定性、量刑,如何实现惩戒的目的,还需要在今后完善相关配套法规时进一步细化。治理食品安全乱象,除了全面贯彻落实食品安全法,地方立法的配套支持也十分重要,建议督促地方人大加快立法进程。切忌以运动式排查代替监管制度建设。
 
                                   执笔人:李振京 郭冠男
 
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