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2012年改革跟踪与改革热点
 
 
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2012年一季度改革进展与近期重点改革建议
日期:2012年06月06日
 
 

经济体制改革动态跟踪与改革建议课题组

  一、主要改革进展
  (一)总体改革部署
  今年《政府工作报告》用了比往年更大的篇幅谈改革,明确提出改革的关键在于理顺政府与市场、中央与地方、城市与农村、经济与社会、政府与公民和社会组织五大关系。强调“改革开放是决定中国前途命运的正确抉择。必须按照科学发展观要求,尊重群众首创精神,大胆探索,以更大决心和勇气继续全面推进经济体制、政治体制等各项改革,破解发展难题。”
   3月22日,国务院批转发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》,布置了今年的改革任务,包括坚持和完善基本经济制度、加快财税体制改革、深化金融体制改革、深化资源性产品价格和环保体制改革、深化收入分配和社会保障制度改革、深化文化体制改革、深化教育科技医药卫生等社会体制改革、推进行政体制改革、完善统筹城乡发展体制机制、深化涉外经济体制改革、积极推进综合配套改革试点11大类改革内容,以及32项改革重点工作。
  (二)资源性产品价格与环保体制改革
  在控制整体通胀水平前提下深化资源性产品价格改革成为今年改革工作重点与难点。深化水、电、燃油、天然气等资源性产品价格改革被确定为今年重点改革任务之一,而控制通胀水平也是今年经济工作的重要目标之一。我国长期以来资源能源等基础性产品价格处于压低状态,资源性产品价格市场化改革意味着国内一些生产要素的成本在较长时间内存在上涨趋势,从而可能诱发工业品、消费品、投资品的成本推动型通胀。因此,在控制整体通胀水平的前提下深化资源性产品价格改革成为今年改革工作重点,更是难点。近期国家在调涨成品油价格的同时加大了财政对农民和农业的用油补贴,既让价格的市场机制发挥作用,又对社会中的弱势和低收入群体给予专门的补偿和安排,体现出改革协调能力不断提高,这也应该是其他重要资源性商品价格改革时要考虑的问题。
居民阶梯电价改革开始部署。发改委召开2012年全国经济体制改革工作会议,部署全国上半年推出居民阶梯电价。80%的居民家庭电价将保持稳定,高于地区平均水平一定幅度的二、三档电力消费要多缴费,第二档每度电提价5分钱左右,第三档每度电调高2毛钱左右。
碳排放交易试点工作展开。北京、天津、上海、重庆、广东等省市获准开展碳排放权交易试点工作。各试点地区着手研究制定碳排放权交易试点管理办法,明确试点基本规则,测算并确定本地区温室气体排放总量控制目标,研究制定温室气体排放指标分配方案,建立本地区碳排放权交易监管体系和登记注册系统,培育和建设交易平台,做好碳排放权交易试点支撑体系建设。
  (三)医药卫生体制改革
  医改起步阶段(2009—2011年)五项改革取得明显进展。一是覆盖城乡全体居民的基本医疗保障制度框架初步形成。职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项基本医保覆盖95%以上的城乡居民。二是国家基本药物制度初步建立,政府办基层医疗卫生机构全部实施基本药物零差率销售。三是覆盖城乡的基层医疗卫生服务体系基本建成,全科医生制度建设开始启动。四是基本公共卫生服务均等化水平明显提高,向城乡居民免费提供预防接种、健康档案等10类国家基本公共卫生服务全面实施。五是公立医院改革试点积极推进,政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开等稳步展开。
  “十二五”医改规划明确三项重点改革突破。《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》确立2015年目标:个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下,看病难、看病贵问题得到有效缓解。明确三项重点改革任务:一是加快健全全民医保体系。巩固扩大基本医保覆盖面,重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员,以及关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保工作。二是基本药物制度实施范围逐步扩大到村卫生室和非政府办基层医疗卫生机构。三是积极推进公立医院改革。深化补偿机制改革,破除“以药养医”机制,推进医药分开、管办分开。建立现代医院管理制度,规范诊疗行为,调动医务人员积极性。
  公立医院改革试点评估工作为全国范围改革奠定基础。2月10日至3月10日卫生部在17个公立医院改革试点城市开展现场调查,在此基础上对公立医院改革试点工作进行全面评估,为向全国推广公立医院改革奠定基础。 
以破解异地就医难题为目标的就医“一卡通”即将试点卫生部发布《居民健康卡管理办法(试行)》,对居民健康卡的管理、使用提出试行办法。居民健康卡试行办法要求,该卡为居民拥有唯一的、全国通用的健康卡,集区域卫生信息平台、居民电子健康档案和医疗机构电子病历于一身,居民在就医时用于身份识别、个人基本健康信息存储、实现跨区域跨机构就医数据交换和费用结算。就医“一卡通”近期将在河南省、辽宁省锦州市、广东省佛山市等地试点发行。
  (四)收入分配和社会保障制度改革
  收入分配改革思路逐步明确。政府工作报告明确了收入分配改革的大方向:“努力提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。完善工资制度,建立工资正常增长机制,稳步提高最低工资标准。创造条件增加居民财产性收入。建立公共资源出让收益的全民共享机制。加大对高收入者的税收调节力度,严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理,扩大中等收入者比重,提高低收入者的收入,促进机会公平。规范收入分配秩序,有效保护合法收入,坚决取缔非法收入,尽快扭转收入差距扩大的趋势。”3月16日,国务院常务会议确定《政府工作报告》重点工作部门分工,在七项主要任务之中,“制定收入分配体制改革的总体方案”居首,表明了中央全面启动收入分配体制改革的决心。
  工资正常增长机制逐步建立,多个城市继续提高最低工资标准。北京从1月1日起上调至1260元/月,深圳从4月1日起上调至1500元/月,上海从4月1日起调至1450元/月。
  今年将实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖,加快与职工养老保险制度衔接。截至2011年,全国新农保和城镇居民养老保险试点已覆盖27个省份的1900多个县和4个直辖市及新疆生产建设兵团,全国覆盖面达到60%以上,老少边穷地区总体覆盖面达到85%以上。根据政府工作报告要求,今年将实现新农保和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。人社部将重点解决养老保险年限认定和换算,加快城乡居民养老保险和职工养老保险制度的衔接。
  (五)统筹城乡发展与农村改革
  户籍制度改革步伐加快,农民土地权益和农民工实际问题受到关注。国务院办公厅2月份发布《关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》,要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署,积极稳妥推进户籍管理制度改革。通知提出,要分类明确户口迁移政策;要依法保障农民土地权益,明确农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护;要着力解决农民工实际问题。对农村人口已落户城镇的,要保证其享有与当地城镇居民同等的权益;对暂不具备落户条件的农民工,要完善相关制度,解决他们在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障等方面的突出问题。
  全国新一轮农村改革试验区启动,24个试验区探索六大制度建设。农业部会同农村改革试验区工作联席会议成员单位日前批复了24个农村改革试验区,围绕稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度等六大制度建设,选择试验主题,确定试验内容。在中央农村工作领导小组直接领导下,建立了由农业部牵头,中农办等20个部门和单位参加的农村改革试验区工作联席会议制度,统筹协调指导试验区工作。
土地制度改革试点经验总结和规范工作成为重点任务,新的改革试点继续推进。近日召开的全国国土资源工作会议提出,今年国土资源管理改革最重要的任务是组织开展各类改革探索和试点经验的总结、提炼和规范工作。围绕社会高度关注的征地问题,国土资源部将总结转化福建“三到位”、河南郑东新区“和谐拆迁”、广东“留地安置”、海南陵水农民自主实施征地拆迁、重庆地票交易制度和成都统筹城乡土地管理制度改革等经验。同时,部署新的改革试点工作,在部分地区开展集体建设用地建设租赁住房试点,力争启动中原经济区、义乌国际贸易综合改革试验区、沈阳经济区等配套土地管理制度改革,开展土地调控差别化政策试点探索。
  (六)金融体制改革
  国务院设立温州金融改革试验区,探索构建多元化金融体系。确定了规范发展民间融资、加快发展新型金融组织、发展专业资产管理机构、研究开展个人境外直接投资试点、深化地方金融机构改革、创新发展面向小微企业和“三农”的金融产品与服务、培育发展地方资本市场、积极发展各类债券产品、拓宽保险服务领域、加强社会信用体系建设、完善地方金融管理体制、建立金融综合改革风险防范机制十二项改革任务,要求通过体制机制创新,构建与经济社会发展相匹配的多元化金融体系,使金融服务明显改进,防范和化解金融风险能力明显增强,金融环境明显优化,为全国金融改革提供经验。
  国家发改委印发《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》,提出国际金融中心建设发展目标:瞄准世界一流国际金融中心,全面拓展金融服务功能,加快提升金融创新能力,不断增强上海金融市场的国际内涵和全球影响力,力争到2015年基本确立上海的全球性人民币产品创新、交易、定价和清算中心地位。《规划》明确了六项主要任务:一是以拓展金融市场广度和深度为重点,加快完善金融市场体系;二是以吸引和培育具有国际竞争力和行业影响力的金融机构为重点,进一步完善金融机构体系;三是以建设人民币跨境支付清算中心为重点,加快建设现代化金融基础设施体系;四是以加快金融市场改革创新为重点,不断提升金融中心服务经济社会发展的能力;五是以建设人民币跨境投融资中心为重点,加快提高金融国际化水平;六是以制度建设为重点,着力营造具有国际竞争力的金融发展环境。
  二、近期重点改革建议
  (一)推进资源性产品价格改革要充分考虑“内”“外”两个方面的因素
  对内,在立足于通过资源性产品价格改革推进经济发展方式转变的同时,要充分考虑社会承受能力和总体通胀水平。资源性产品价格改革波及面广、影响巨大,必须在居民承受范围内逐步进行,改革过程中涨价的成本也应由政府、企业和消费者共同、公平承担。因此需要采取渐进推进、小步快跑的策略,把改革力度和社会承受能力紧密结合起来,建立由政府、企业、消费者共同参加的成本评价和约束机制,健全一套合理、公正、透明、可行的价格调整机制,以争取群众和社会各方面的理解和支持,力争把负面影响和不确定因素降到最低程度,防止低收入和弱势群体生活水平恶化,让资源性产品价格的变动在生产、流通、消费各个方面能统筹兼顾,使有限的资源更好地承载我国经济发展繁荣。
  对外,要防止我国资源性产品价格改革带来世界资源价格上涨。推动建立与全球资源供需相衔接的价格形成机制和价格协调机制,不断增强在国际市场定价过程中的话语权,真正分享全球化的好处。积极参与世界资源的开发与合作,尽快启动和完善一些资源性产品的联合对外谈判机制,最大限度地利用好现行国际能源秩序,建立多元、稳定和可靠的资源供应体系,提高把握国际市场变化和规避市场风险的能力。
  (二)尽快落实医药卫生体制改革实施的保障措施
  一是加大医改投入,提高管理水平。其一,继续加大医改投入。目前我国增加医疗投入的空间还很大。我国GDP的4.8%用于医疗卫生,全球平均水平为9%左右,继续增加医疗投入仍将是近期工作的重点。其二,提高医改公共财政使用效率。短期内由于制度尚处于建立阶段,对于使用效率关注度不高,但从国际经验来看,各国的医疗卫生工作皆以控制成本和提高公共财政利用效率为基调。因此,实现财政投入的高效使用对于制度的可持续发展具有重要意义。
  二是增强横向和纵向的沟通协调。医改是一项综合性工程,涉及到多个部门,包括卫生部、发改委财政部、人保部等部门,同时还有地方各医疗机构、卫生管理机构、财政机构,如何形成有效的管理体系,避免出现部门之间 、地方政府、政府与医疗机构互相推诿责任,保障制度的高效运行事关改革大局。特别是要扭转目前中央热、地方冷的局面。上级部门需加强对下级部门执行情况的监督力度,综合使用问责制、纳入政绩考核等多种方式调动地方改革的积极性。
  三是加强宣传培训,缓解医患紧张关系。坚持正确舆论导向,做好医药卫生体制改革政策的宣传解读,及时解答和回应社会各界关注的热点问题,大力宣传医药卫生体制改革典型经验和进展成效,合理引导社会预期,在全社会形成尊医重卫、关爱患者的风气,营造改革的良好氛围。广泛开展培训,不断提高各级干部医药卫生体制改革政策水平,确保改革顺利推进。
  (三)收入分配制度改革总体方案应把握时机、尽快出台
  收入分配改革牵动改革发展全局,成为全社会关注的焦点问题。它不仅承担着维护社会公平正义、促进和谐社会建设的重要民生任务,而且对我国消费主导的经济转型也具有决定性影响。收入分配制度改革总体方案应尽快出台并重点关注如下问题:
  一是进一步完善适应经济发展水平的最低工资标准增长机制。加大对企业执行最低工资规定的监督检查,切实解决部分企业滥用最低工资标准问题。逐步在各类企业基本建立工资集体协商制度,积极推动开展区域性、行业性工资集体协商。
  二是通过制度创新有效增加居民财产性收入。通过土地制度改革和规范流转增加农民财产性收入应该是工作重点。在稳定农民对承包地拥有长期物权的前提下,促进土地流转和变现,使农民获得稳定的收入流;清晰界定农户宅基地产权属性,推进宅基地流转、置换方式创新,让农户分享土地升值的收益。同时,近年来股市长期低迷,不能正确反映经济发展状况,中小投资者损失惨重,必须引起高度重视。在我国的市场经济体制尚不完善的情况下,过于强调市场的力量,忽视对中小投资者的基本利益保护,会对经济健康发展和社会稳定带来威胁。
  三是深化垄断行业改革,加强垄断行业收入分配调节管理。调整国家和企业分配关系,完善国有资本经营预算制度和垄断行业特别收益金制度。完善工资总额控制制度,严格规范企业负责人的薪酬制度和职务消费,确定经营者与职工收入的合理比例,加强对垄断行业职工工资外收入的监管。
  四是深化个人所得税改革,完善收入和税收调节体系。尽快实行综合与分类相结合的个人所得税制度,建立完善的收入综合申报和税前费用扣除制度。进一步完善车船税、契税等财产税制度。完善房产税调节体系。研究实施遗产税和赠与税。进一步完善财产登记、评估制度,建立健全财产监测体系。
  收入分配改革不仅事关各方利益关系调整,而且涉及经济体制、社会体制乃至行政体制多方面的综合配套,改革攻坚面临很多困难和挑战。因此,中央层面应建立高层次的改革推进机制,加强统筹协调。
 
执笔人:李振京 郭冠男
 
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