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2011年改革跟踪与改革热点
 
 
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今年以来的改革进展与2012年改革建议
日期:2012年06月06日
 
 

 经济体制改革动态跟踪与改革建议课题组

 
  内容提要:今年以来,围绕加快转变经济发展方式,国有资产改革、税制改革、金融改革、价格改革等有所进展;围绕保障和改善民生,社会领域改革举措成为改革工作的亮点;围绕加强政府自身建设,财政预算、政府绩效管理改革、事业单位改革等开始启动;围绕完善农村发展体制机制,水利体制改革提上日程,土地管理制度改革进一步深化;综合配套改革试点继续推进。2012年,改革工作重点应着眼于做好改革顶层设计准备,着眼于促进宏观经济平稳运行,着眼于完善既有改革措施,着眼于保障和改善民生。
 
 
   一、今年以来的重要改革措施
  (一)围绕加快转变经济发展方式的重要改革
  国有资产改革与非公经济发展:财政部发布《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》,宣布扩大中央国有资本经营预算实施范围,并适当提高中央企业国有资本收益收取比例。财政部明确对金融企业国有资产评估监督管理有关问题,对金融企业整体或者部分改制为有限责任公司或者股份有限公司,合并、分立、清算等情况下的资产评估监管作出明确规定。国资委颁布《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》,结合中央企业境外国有资产、产权管理的实际需要和有关制度建设经验,对中央企业境外国有资产、产权管理做出了较为具体的规范要求。《个体工商户条例》公布,取消了暂行条例规定的一些不适当限制,为个体工商户经营发展提供了更加宽松的制度环境,进一步明确了政府及其有关部门对促进个体工商户发展的扶持、服务措施。
税收体制改革:上海、重庆开展对个人住房征收房产税的改革试点,拉开了房产税改革和地方税源方向调整序幕。海南试行离岛免税政策,促进旅游业转型升级和体制创新,推动以旅游业为龙头的现代服务业发展。国家改革个人所得税制度,在加强税收对收入分配的调节作用、降低中低收入者税负的同时,提高居民可支配收入,扩大内需和促进经济转型。
  金融体制改革:国家发展改革委发布《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》,就强化债券市场责任意识、规范企业资产重组程序、完善信息披露、加强债券资金用途监管、实施企业偿债能力动态监控、强化市场约束机制等方面的有关问题作出规定。证监会发布的《关于修改上市公司重大资产重组与配套融资相关规定的决定》及相关配套文件,着重于降低企业重组成本,提高重组效率,有利于优势上市公司进行行业深度整合和产业升级和有利于国家产业政策的贯彻和落实。银监会印发《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》,调整了组建村镇银行的核准方式,完善了村镇银行挂钩政策,对主发起行资质要求、需申报材料及村镇银行审批流程提出了明确要求。保监会发布《关于开展变额年金保险试点的通知》和《变额年金保险管理暂行办法》,拟采取区域限制方式,在北京、上海、广州、深圳、厦门五市启动变额年金试点。外汇局发布完善银行自身结售汇业务管理问题的通知,进一步规范对银行自身经常项目和资本项目结售汇交易的外汇监管。
价格改革:国家发展改革委发布《关于推进航空煤油价格市场化改革有关问题的通知》,推进航空煤油出厂价格逐步实行市场定价。
 
  (二)围绕保障和改善民生的重要改革
  社会保障制度改革:《中华人民共和国社会保险法》及《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》于7月1日起施行,明确规定了国家保障全体人民特别是劳动者获得养老、医疗、失业、工伤、生育等多方面基本保障的权利。国务院常务会议研究部署进一步做好社会保险基金管理工作,决定今年将新型农村社会养老保险和城镇居民基本医疗保险基金纳入预算编报范围,明年将新型农村合作医疗和城镇居民社会养老保险基金纳入编报范围。城镇居民社会养老保险试点正式启动,今年试点范围覆盖全国60%的地区,明年基本实现全覆盖。城镇居民基本医疗保险覆盖面进一步扩大。财政部、人力资源和社会保障部通知要求巩固扩大城镇居民基本医疗保险覆盖面,2011年参保率要达到90%以上。
教育体制改革:《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》发布,确保到2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标。财政部、教育部发布《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》,就从土地出让收益中计提教育资金的有关事项作出系列规定。中央加强对义务教育的支持力度,教育部与湖北等10省(区)和新疆生产建设兵团签署义务教育均衡发展备忘录,在义务教育经费保障机制、中小学校舍安全工程、农村义务教育薄弱学校改造、教师的配置与培训、教育信息化等方面,加大对各省支持力度;中央财政对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。教育部召开全国职业教育改革创新国家试点推进会,提出在更新人才观念、转变发展方式、创新管理体制等16各方面进行改革试点。国务院常务会议决定,在全国部分地市开展深化中小学教师职称制度改革试点,建立与事业单位岗位聘用制度相衔接、符合中小学教师职业特点的职称制度。
  住房制度改革:人民银行、银监会联合发布《关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》,加大对保障性安居工程金融支持力度。住房和城乡建设部发布《国有土地上房屋征收评估办法》,规范房屋征收评估、鉴定活动。
医疗卫生体制改革:国务院要求建立全科医生制度,逐步形成以全科医生为主体的基层医疗卫生队伍,更好地为群众提供连续协调、方便可及的基本医疗卫生服务。卫生部计划在部分城市开展有资质人员依法开办个体诊所试点工作,鼓励符合条件的医师开办个体诊所。国家发展改革委等三部门发布通知,清理化解基层医疗卫生机构债务。上海推进医改,基本公共卫生服务将覆盖常住人口,2012年基本医疗保障制度将覆盖全市城乡居民。陕西省出台《关于深化基层医疗卫生机构综合改革的实施意见》,明确了基层医疗卫生机构公益性的管理体制和深化基层医疗卫生机构综合改革的目标、任务和实施步骤。
  文化体制改革:中宣部、文化部联合下发《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》,要求各地在2012年上半年之前全面完成国有文艺院团体制改革任务。非时政类报刊出版单位体制改革工作联席会议办公室制定出台了《中央各部门各单位非时政类报刊出版单位转制工作基本规程》,对国有资产管理、现代企业制度和法人治理结构建立,人员安置和劳动关系调整,税收优惠等方面进行了规范。文化部修订颁布《互联网文化管理暂行规定》,下放互联网文化经营单位的审批权限和综合执法权限,对互联网文化单位的主体准入、内容管理、经营规范及违法处罚等作了具体规定。
  (三)围绕加强政府自身建设的重要改革
  财政预算:国务院要求进一步推进财政预算公开,建立健全公开机制,扩大公开范围,细化公开内容,不断提高依法行政、依法理财水平。目前,“三公”经费公开已经逐步推开。
政府绩效管理:政府绩效管理工作部际联席会议研究并报国务院同意,选择北京市、吉林省、福建省、广西壮族自治区、四川省、新疆维吾尔自治区、杭州市、深圳市等8个地区和发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、质检总局等6个部门开展政府绩效管理试点工作,并制定印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》。
事业单位改革:国务院下发《分类推进事业单位改革实施指导意见》,事业单位改革涉及超过126万个机构,4000余万人利益的事业单位改革开始正式推进。
  (四)围绕完善农村发展体制机制的重要改革
  水利体制改革:中央一号文件以水利改革发展为主题,此后,中央专门召开水利工作会议,并强调坚持改革创新,加快水利重点领域和关键环节改革攻坚,力争到2020年,基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的体制机制和制度体系。财政部等两部门发布《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》,要求按实际缴入地方国库土地出让收入10%的比例计提农田水利建设资金。
土地管理制度改革:国务院发布通知,要求各地采取有力措施,坚决纠正片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、违背农民意愿强拆强建等侵害农民权益的行为。国土资源部发布《关于开展国有建设用地使用权网上交易试点工作的意见》,要求在坚持国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让制度的基础上,开展网上交易试点。国土资源部、财政部、农业部联合下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》,要求力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织,做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。
  (五)综合配套改革平台建设
  国务院批复浙江省义乌市国际贸易综合改革试点总体方案,有针对性地解决我国对外贸易中存在的突出矛盾和问题,推动内外部经济和贸易平衡,探索建立有利于科学发展与社会和谐的新型贸易制度和管理体制。
  二、今年以来改革形势综合评估
  第一,民生领域改革是最大亮点。今年以来,在中央重视保障和改善民生大背景下,民生领域改革举措频出,在社会保障、教育、住房、医药卫生、文化等方面都取得了一定进展。民生领域相关改革的推进,将对我国未来开展其他领域改革奠定良好基础,不仅对社会起到一个“稳定器”的作用,而且将会大大促进我国消费型社会的形成,对促进发展方式转型有着多方面的意义。但是,未来民生领域的改革仍然任重道远,就业问题、医疗问题、收入分配问题、教育公平问题等仍然比加突出,相关改革工作需要继续深化。
  第二,以改革手段促进经济发展方式转变的力度不强。今年以来,我国政府致力于转变经济发展方式,使产业结构、需求结构以及要素投入结构朝着合理优化的方向发展。但是,在此过程中改革手段运用不多,改革对有效转变经济发展方式贡献不大。国企改革近于停滞,资源要素价格改革迫于目前的通胀压力也裹足不前,分税制财政体制、政府政绩考核方式等改革推进困难。
  第三,推进城镇化发展的体制机制仍待破解。在破解推进城镇化的体制机制方面,今年以来中央层面进展不大,地方上重庆、成都等地仍在试点推进户籍制度等相关改革,效果有待时间检验。同时,尽管中央已经明令禁止一些地方盲目推行的“农民上楼”运动,但不少地方仍在热衷推进。
  第四,行政管理体制改革仍未触及关键环节。今年以来,中央层面主要在财政预算体制和事业单位改革方面有所突破。地方上的改革举措主要围绕近年来开展的“省直管县”体制、经济发达镇行政管理体制改革试点进行。这主要是为扩权强县、扩权强镇考虑的,涉及到省市县以及镇的经济权限和人事体制变革。但是,围绕转变经济发展方式主线的行政管理体制改革却进展有限。从改革历程看,政府职能转变是经济发展方式转变的关键。应推进政府职能转变和投资体制改革,消除地方政府投资扩张的冲动,增强其社会管理和公共服务功能。在当前的政绩考核制度和财税体制下,地方官员的行为更趋向于追求任期内的政绩特别是经济增长指标,而较少考虑下一届政府的事情,因而难以从根本上解决投资率过高问题。解决这些问题,必须靠进一步改革。
 
  第五,综合配套改革进一步推进面临很多困难和挑战。目前,各综合配套改革试验区正按照国务院批示和自身规划向前推进相关领域的改革。但是,从总体上来看,综合配套改革试验区设立6年来,改革推进过程中面临许多困难和挑战。突出表现在各试验区财政支出迅速膨胀与财政收入增长有限的矛盾;改革创新与依法行政的矛盾;改革推进与行政区划的矛盾;政府主导与发挥市场作用的矛盾;改革先行先试与顶层设计的矛盾;改革的利益分配和成本分担问题等。
  三、2012年推进改革的主要任务
  第一,着眼于做好改革顶层设计准备。“顶层设计”概念已经提出,但内容并不很明确,要细化顶层设计还需要很多研究。一是应尽快明确改革顶层设计的内涵和基本要求,确定改革的战略目标和阶段性目标;清晰界定我国要建立的市场经济内涵,正确处理政府与市场、政府与企业的关系。二是要理清现阶段改革推进的关键环节和突破口,促进重大改革方案的研究、制定;要全面梳理下一步改革各领域、各环节改革之间的联系机制,争取找到一条能够打开改革全局的主线和突破口,并以此研究制定一系列重大改革方案。
  第二,着眼于促进宏观经济平稳运行。今年以来,为加快转变经济发展方式,中央实行了一系列调整经济结构的举措,在稳健货币政策、房地产市场调控等多种手段的作用下,我国宏观调控效果正逐渐显现。但是,近期欧债危机持续蔓延,发达经济体出现了减速迹象,世界经济不景气将给我国带来不利影响;同时,国内物价上涨压力仍然比较大;相对于投资的高增长,内需依然不足;随着准备金率和利率的不断提高,实体经济特别是民营中小企业,面临国际市场不景气和融资困难的双重压力。在此情况下,改革工作要正确处理好发展与稳定的关系,要着眼于促进宏观经济平稳运行和社会总体稳定。在国内通胀压力仍较大的情况下,要致力于化解影响经济平稳运行的体制机制性障碍,使得政府的宏观调控措施得以有效运行;要慎重出台资源要素价格等改革举措,防止对实体经济和民生带来冲击;要着力于扩大财政支出以及实行结构性减税措施,进一步夯实经济社会稳定运行的基石,为切实转变经济发展方式奠定良好基础。
  第三,着眼于完善以民生领域为重点的既有改革措施。目前,我国改革事业已进入深水区,改革攻坚一直迟滞于坚城深池之下,利益结构调整异常艰难。虽然经济社会发展对改革提出了非常紧迫的要求,但是在国际经济形势错综复杂、国内经济面临转型、社会亦需要休养生息的背景下,基于改革成本和社会稳定的考虑,我们建议明年的改革要以完善近年出台的改革措施为主,不轻易出台新的重大改革措施。对当前面临更多经济风险和既得利益阻碍的领域,明年要重点做好一些基础性工作,为后来深化改革奠定基础。在完善既有改革中,做好民生领域改革工作、进一步保障和改善民生尤为重要。保障和改善民生是发展经济的最终目的,也是加快经济发展方式转变的重要内容。因此,2012年改革工作的重心仍然应当着眼于扩大公共产品供给和推进基本公共服务均等化、加快收入分配制度改革,增强居民特别是低收入群众的消费能力,增强消费对经济增长的拉动作用;注重通过城乡基本公共服务均等化启动农村市场,通过体制改革和机制建设稳步推进城镇化,破解城乡二元结构,推进形成较为完善、城乡统一的国民教育服务制度、医疗卫生服务制度、养老保障制度、公共就业服务制度、最低生活保障制度、社会救助制度等,推动形成城乡经济社会发展一体化新格局。
 
执笔人:李振京 张林山
 
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