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2010年改革跟踪与改革热点
 
 
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2010年上半年改革进展与下半年改革建议
日期:2012年06月06日
 
 

——宏观调控与改革指向

经济体制改革动态跟踪与建议课题组

  内容提要:今年上半年,我国在以改革促进发展方式转变和改善民生方面取得了积极进展,财税体制、民营经济、教育体制等诸多领域加快改革步伐,不断完善体制机制,地方的改革工作也有许多亮点。后危机时期,面对复杂多变的国内外宏观经济形势,宏观政策目标中保增长与调结构、促改革难以平衡,改革推进面临系统稳定风险与既得利益阻碍的双重挑战。今年下半年乃至今后一段时期,改革工作要紧紧转变围绕发展方式和改善民生,以结构调整为主线,以扩大内需为根本,以保障民生为目的,加快推进户籍制度、财税制度、民营经济发展、收入分配制度等方面的改革工作。
 
 
  一、2010年上半年改革进展
  (一)总体改革部署
  4月28日,国务院出台《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》,提出要将转变经济发展方式和改善民生作为今年深化经济体制改革工作的主线,重点推进包括资源性产品价格等九大重点改革任务。《意见》强调了今年的改革工作要着力推动国有资本从一般竞争性领域适当退出;稳步推进水价改革,在有条件的地方实行居民用水阶梯价格制度;出台资源税改革方案,逐步推进房产税改革;改革国有企业特别是垄断行业工资总额管理制度。
经过多年坚持不懈的探索,目前,我国多层次改革试点格局基本形成,包括国家综合配套改革试点、国家重大专项改革试点、发展改革委改革工作联系点、各地自主开展的省级综合配套改革试点四个层面。
  (二)财税体制改革
  规范和促进地方融资担保业务发展。国务院6月10日下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。《通知》明确,地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。此举有利于各级财政部门更好地履行职责,支持融资性担保机构提高服务能力,防范化解融资担保风险。此前,财政部发布《关于地方财政部门积极做好融资性担保业务的相关管理工作业务的意见》,对地方各级财政部门在发展融资性担保业务中承担的主要任务和职责作了明确规定。
新疆原油、天然气资源税改革启动。自6月1日起,在新疆开采原油、天然气缴纳资源税的纳税人,原油、天然气资源税实行从价计征,税率为5%。此举标志着资源税改革终于迈出了关键一步。以新疆先行的方式正式拉开大幕,由此将给新疆乃至全国的产业运行和经济结构调整带来深远影响。经过当地财税部门的最新测算,资源税改后,今年年内可为自治区增加21.8亿的税收。
  (三)完善基本经济制度
  鼓励和引导民间投资健康发展。5月13日,国务院办公厅日前下发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,要求各地进一步拓宽民间投资的领域和范围,鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域,包括交通、水利、石油、电力、电信等传统上由国企垄断的行业和领域。这个被称为“民间投资36条”的指导意见,是对2005年发布的“非公经济36条”的深化和发展。非公经济的大发展和民间投资的活跃,不仅能使中国更好地摆脱金融危机的影响,而且对于调整经济结构,转变发展方式,增强经济内生性增长动力,具有关键意义。
国务院国资委履行出资人职责的企业调整为125户。经报国务院批准,鞍山钢铁集团公司与攀钢集团有限公司实行联合重组。至此,国资委履行出资人职责的企业调整至125户。
  (四)教育体制改革
  《国家中长期教育改革和发展规划纲要》出台。5月5日,国务院审议并通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》。今后十年我国教育改革发展要贯彻优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量的方针。要进一步强化教育改革发展的保障措施,特别是继续增加教育投入,逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例,到2012年达到4%。要完善体制和政策,不断扩大社会资源对教育的投入。健全教师管理制度,改善教师地位待遇,提高教师素质,倡导教育家办学,鼓励优秀人才长期从教、终身从教、到艰苦贫困地区从教,努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍。教育部决定从今年开始,在全国范围分区域、有步骤地开展教育体制改革试点。
  (五)综合配套改革试验
  国务院批准沈阳经济区为综合配套改革试验区。经国务院同意,国家发展改革委正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区。沈阳经济区由沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭八个城市组成。深圳经济特区内外一体化获批准。国务院批准深圳特区内外一体化方案,从今年7月1日起,深圳经济特区范围将扩大到深圳全市。
截至目前,国家综合配套改革试点工作已开展5年时间,目前已初步形成东中西互动,多层次推进的综合配套改革试验格局。国家先后批准了上海浦东新区等八个国家综合配套改革试验区,涵盖东、中、西部和东北地区,兼顾了区域差异和生产力发展阶段性差别。试点主题包括转变经济发展方式、统筹城乡发展、“两型”社会建设、新型工业化等,基本涵盖了我国改革发展的重大战略任务。另外,已有21个省区市开展自主试点,共设立了70多个省级综合配套改革试验区,主要针对制约地方经济社会发展的体制机制障碍,因地制宜地进行改革探索。
  (六)地方改革
  深圳市通过《行政机关公务员分类管理改革实施方案》。根据《实施方案》,深圳市公务员队伍将分为综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员共三个类别。总体思路是建立与行政级别脱钩的相对独立的职务序列,借鉴香港公务员管理经验,实行薪级工资制度,推进公务员专业化建设,增强公务员队伍的活力。
  河北省直所有部门和各市县预算将逐步向社会公开。今年河北省级预算公开范围将扩大,在通过省政府门户网站和财政外网全面公开省本级预算和省总预算的基础上,重点推进部门预算公开。河北省财政厅还将加强对市县预算公开的指导,统一地方财政预决算报表格式。
广州佛山实现医保同城化。4月20日,佛山首批8家医疗机构正式成为广州医保定点,在广州的医疗保险参保人在这8家医院就医,可通过计算机联网直接结算,与在广州本地看病享受完全一样的报销标准和各项医保服务。
北京市9月起义务教育全免费。从2010年秋季开学起,北京市城八区所有公办、民办以及经审批的打工子弟学校义务教育阶段学生全部免收教科书费。学校不得再以任何名目向学生收取涉及教材的一切费用。
广东省出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》。在积分条件设置上,将入户条件细化为学历、技能、参保情况等多项指标,并赋予相应的分值,入户条件明确并量化。
  二、当前推进改革面临的形势与问题
  (一)宏观政策目标中保增长与调结构、促改革平衡统筹难度加大
  在国际金融危机的冲击下,为了促进经济增长,中央政府采取了积极的财政政策和适度宽松的货币政策,对经济恢复和增长起到重要作用。今年一季度经济增长势头强劲,GDP增速高达11.9%,从5月数据指标可以看到,无论是从实体经济还是经济增长的三大动力来讲,当前中国的经济仍然保持了平稳较快增长的态势。但是今年以来,国内外形势仍然极为复杂。从国内看,经济发展的基本面和长期向好趋势没有改变,但经济回升的基础还不牢固,还存在许多矛盾和困难。5月份,居民消费价格指数(CPI)同比上涨3.1%,环比下降0.1%。这是19个月来CPI创造的最高涨幅,并首次突破3%警戒线。作为经济晴雨表的资本市场持续低迷,进入5月后股指更是加速下跌。从国际看,世界经济复苏的基础依然脆弱,不确定、不稳定因素较多,特别是希腊等一些国家已经出现主权债务危机引起的西方金融市场的再次动荡,更是加剧了人们对全球经济、进而对中国经济二次探底的担忧。
  目前,我国宏观经济调控出现了多重的两难选择,今年的宏观调控需要政府在多方面加以平衡,促进宏观经济的平稳增长。政府既要促进房地产市场的平稳增长,又要防范房地产泡沫的发生,遏制房地产市场的投机,维护老百姓的利益;既要增加投资、保持经济平稳增长,也要控制对产能过剩行业的投资,注重经济结构的调整和优化;既要保持货币信贷的增加,又要防范通货膨胀预期和资产价格过度上升,同时必须控制银行资金的投向,防范金融风险;既要继续促进进出口的平稳增长,另一方面也要加大刺激消费力度,调整增长方式,推动经济增长方式的转型。因此,综合平衡上述几方面的宏观经济政策,保持经济稳定增长,需要政府掌握很高的“平衡术”。
  (二)经济结构调整,发展方式转变的体制机制建设亟待完善
  调整经济结构是转变发展方式的重要内容,对加快经济发展方式转变具有决定性意义。改革开放30多年来,我国经济持续快速发展,但我们的发展也付出了很大代价,经济结构不合理的深层次矛盾和问题始终存在,发展不平衡、不协调、不可持续的问题日益显现,突出表现在需求结构失衡、供给结构不协调、要素利用效率低下、环境损害大、空间布局不够合理等方面。在长期的发展过程中,经济结构存在固化的趋势,我国已进入只有调整经济结构才能促进持续发展的关键时期。
这次国际金融危机使我国发展的外部环境发生了重大变化,经济结构既面临十分严峻的挑战,又面临一次新的战略性调整机遇。今年以来,从强势推出的房地产新政到出台鼓励民间资本投资的“新36条”;从重提人民币汇率改革到最近的调整“两高一资”行业出口退税率,无一不表明中央调整经济结构、促进发展方式转变的决心。中国政府愿意付出时间和一定的代价,加快经济结构调整和发展方式转型。
  但是,面对近乎固化的经济结构,经济转型绝非一日之功。欧债危机可能导致的全球经济再次探底,让复苏前景蒙上了阴影,也让“调结构”步履艰难,同时国内也存在大量“调结构”的矛盾和阻力。需求结构调整背后是国民收入分配关系的调整,而这将直接影响到政府、企业和居民三者利益关系的调整,还将涉及到财税体制、金融体制、垄断行业体制和资源要素价格形成机制的改革。经济发展方式转变滞后是多方面因素造成的,但最大症结在于改革不到位,有利于科学发展的体制机制还未有效建立。
  (三)社会矛盾和经济风险叠加,改革推进面临系统稳定风险与既得利益阻碍的双重挑战
  当前,中国社会处在经济转型和社会矛盾凸显期,社会矛盾错综复杂,各类矛盾在同一时间和同一问题上重叠在一起,相互叠加,形成巨大冲击波。连续多年,我国经济持续高速增长,社会财富总量明显增大,但是,占人口多数的中低收入阶层与少数高薪阶层的收入差距有增无减。由于住房、教育、医疗的费用畸高,就业、再就业、养老等社会保障制度尚不健全,一部分人体会到的是“相对剥夺感”,社会公众日益增长的公共产品需求同政府公共产品供给低效之间的矛盾十分突出。群体性事件多发,影响广泛,多数以民生和经济利益居多。部分企业劳动关系紧张,劳动争议多发,今年以来,已连续发生多起工人罢工事件。经济类刑事犯罪频发,特别是黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪,严重危害公共安全。在西部地区,民族问题、宗教问题和经济问题叠加后,产生的社会矛盾十分难以化解。种种迹象表明,目前我国正处在社会矛盾激化的高危期。
  社会差距和社会矛盾是推动社会发展的动力,也是社会动荡的根源,根本原因在于国民利益分配失衡。利益调整的关键在于深化改革,通过权利保障、收入调整、社会保障、公平就业等方面的体制改革,让广大弱势群体充分分享工业化、城镇化成果。在当前复杂多变的国际国内经济形势背景下,如何防范经济风险和社会矛盾叠加,正确处理好保持经济稳定增长、推动经济结构调整和加快推进包括民生领域在内的重点领域和关键环节的改革这三者关系,坚持以改革促调整,以改革惠民生,在经济发展中保持社会稳定,这对政府的执政能力提出了很高的要求。
  三、下半年改革工作重点
  当前,我国经济发展中存在的一系列深层次矛盾和问题大都是由于改革不到位造成的,因而必须通过进一步深化改革来解决。只有不断深化改革,才能不断打破和革除旧的体制机制,形成和发展新的体制机制,为经济进一步发展提供有力的体制保障。今年下半年乃至今后一段时期,改革工作要紧紧转变围绕发展方式和改善民生,以结构调整为主线,以扩大内需为根本,以保障民生为目的,加快推进以下几方面的改革工作。
  (一)加快推进城镇化要有新思路,户籍制度改革核心在于保障城镇就业人口的基本公民权利
  今年的中央一号文件提出,当前和今后一个时期的城镇化推进要把握两个重点:一是要将中小城市和小城镇的发展作为城镇化发展的重点;二是要把符合条件的农业人口转变为城市居民的过程作为城镇化的重要任务。可见,加快推进中小城市和小城镇的农民市民化进程已经上升到中央政策层面。
  当前,我国推进城镇化进程,关键是要解决农民在户籍地的相对集中居住和农民工在就业地的进城落户这两个方面的问题。前者主要是基于对土地集约利用和农民房产保值增值等方面的考虑;后者主要是探索通过开放户籍,为长期在城镇就业的农民工提供和当地居民均等的基本公共服务,让其享受现代城市文明生活。这才是城镇化的应有之义,而不是目前许多地方在一味排斥农民的基础上追求城市的自我现代化。
  户籍制度改革是加快推进城镇化的必然要求。我国的人口户籍管理制度已从设立之初的限制城乡、区域间的人口流动管理制度,演变为目前实质上分离城乡、区域间不同社会福利待遇的社会管理制度。因此,加快户籍制度改革,要实现户籍制度真正成为一项人口登记管理制度的改革目的,就必须将着力点放在切实缩小乃至消除横亘在城乡、区域间的不同社会福利,主要包括劳动者在就业所在地的受教育权,公平就业权以及其他当地居民应享有的基本权利。
  所以,推进城镇化,加快户籍制度改革,核心在于保障城镇就业人口的基本公民权利,各级城镇政策的着力点应是采取多种方式,充分保障农民工子女就近入学,在就业、创业等方面,给予农民工和市民同等待遇。鉴于城市容量和基础设施载荷压力,未来的户籍改革可参照上海市的做法,对农民工实行准入制度。需要强调的是,准入条件必须公平公正,农民工的本地就业年限、本地社保缴纳状况应作为考察重点,而不应对农民工的自身文化水平、经济状况、居住条件等方面进行限制。值得一提的是,农民在原户籍地的土地财产权利应予以充分尊重和保障,农民进城落户不能以失去土地为代价。土地、房屋等财产的处置变现应在坚持农村基本经营制度前提下,由农民自己按照市场化办法来决定和操作,鼓励农民持股进城。
 
  (二)调整经济结构要有新举措,财税体制改革关键是建立公共财政和优化税制
  财税体制改革是推动经济发展方式转变和经济结构调整的关键环节。目前,我国经济社会发展中的种种深层次矛盾和问题,都直接或间接与财税体制缺陷密切相关。深化分税制财政体制和税收制度改革,完善公共财政体系,是解决我国经济社会发展深层次问题的根本出路。从当前和今后较长一段时期来看,财政体制改革主要是在以下四个方面着力推进。
  一是加大对民生和社会事业的投入,优化财政支持结构,在改善民生方面发挥积极作用。虽然近些年财政在促进基本公共服务均等化方面投入逐年增长,做了不少工作,但是离社会需要还有较大差距。今后应适应经济结构调整的需要,进一步加大财政投入力度,将财政资金更多地用于促进就业、社会保障、教育、医疗卫生、科学研究与普及、农村基础设施等公共服务领域,以更好地发挥财政资金在改善民生、扩大消费中的重要作用。
  二是合理划分中央地方财权事权,遏制地方经济发展冲动。既要增加地方自有财力,调动地方推进经济结构调整的积极性,增强提供公共服务的能力,又要保持中央财政适度的调控能力,以更好地均衡地区间的财力,用于支持农村、中西部地区的发展。
  三是通过税制改革、税收减负,为经济发展增加活力,更好地发挥税收在促进资源节约、环境保护方面的作用。 要积极稳妥地推进税制改革,形成有利于经济结构调整的税收制度。资源税改革范围要逐步从新疆扩大至全国,同时应考虑扩充资源税改品种。适时推出环境税等税种,促进经济发展方式转变,下半年可以在全国部分地区先行试点。
  四是充分发挥税收特别是通过个人所得税调整来调节收入分配,缩小收入差距。目前,实行综合和分类相结合的个人所得税模式已基本形成共识,下一步要下决心有所突破,广大中低收入群体成为纳税主体的局面必须有所改变。这是推进收入分配改革、缩小收入差距的一个重要方面。此外,还有适时开征遗产税,加大力度调节过高收入。
  (三)发展民营经济要有新突破,落实“新36条”核心是消除行业垄断和公平政策待遇
  我国改革开放30多年,在党和政府的重视支持下,我国的民营经济得到了前所未有的大发展。目前,民营经济已占据我国GDP收入的半壁江山,并且成为吸纳就业的主力军,吸纳就业的人数占全国就业人数的75%。但是,从总体上看,民营经济的发展还面临诸多困难。虽然5年前就提出鼓励和引导民间资本进入垄断行业,破除民间资本进入垄断行业的政策障碍,但进入状况依然不太理想。
  今年6月13日公布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》是鼓励民间投资、促进民营经济发展的一项重大举措,但是鼓励和引导民间投资健康发展,关键在于落实,同时有许多政策措施还需要进一步的细化和完善。政府要支持引导民间资本投向政府鼓励和符合国家产业政策的领域,广泛参与各种民生工程、基础设施和生态环境建设。要放宽市场准入,拓宽民间投资领域,增强非公有制经济和中小企业参与市场竞争、增加就业、发展经济的活力及竞争力。要加快垄断行业改革,降低民间投资市场准入门槛,拓宽民间投资领域,保障不同市场主体的平等竞争。要鼓励和引导民间资本进入交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域,兴办中小民营金融机构,投资商贸流通产业,参与发展文化、教育、体育、医疗、社会福利事业。目前要高度关注信贷结构和资金流向,努力保障中小企业流动资金贷款。要壮大风险投资事业,拓宽风险投资基金的来源。可以考虑创新投融资模式,发展公共投资基金,通过财政资金的杠杆作用,吸收民间资本参与。
“新36条”要想让民间资本真正发挥作用,还需要切实转变职能,更好地发挥市场配置资源的基础性作用,清理不利于民间投资发展的法规政策,整合涉及民间投资管理的行政审批事项,推动管理的科学化、规范化和公开化。同时,要强化为民间投资服务意识,改进服务方式,完善民间投资公共服务体系,为民间投资发展营造良好的舆论氛围。
  (四)缩小收入差距要有新办法,收入分配改革重点在于“提低”
  近些年来,我国地区、城乡、行业、群体间的收入差距不断加大,分配格局失衡导致部分社会财富向少数人集中,收入差距已经超过基尼系数标志的警戒“红线”,由此带来的诸多问题正日益成为社会各界关注的焦点。收入分配不仅仅关系着社会财富如何分配,而且已成为我国能否建立内需型经济结构、促进发展方式有效转变的关键环节。收入分配问题已经到了必须下大力气解决的时候。
收入分配制度改革的重点应是“提低”。从人口比例来看,中国的收入分布情况不是橄榄型,而是金字塔型,低收入人群是整个社会中很大的一个群体,是影响全社会收入分配差距的主要矛盾。因此,在经济发展的过程中,通过有效推进分配制度改革,提高广大低收入群体的收入水平,应是当前收入分配制度改革的重中之重。目前,广大农民及农民工是城乡各类低收入群体的主体,城乡差距过大是导致中国基尼系数较高、贫富不均的一个重要的结构性原因。因此,研究如何提高农民及农民工的收入水平应是政策着力重点。应加快提高农村地区的教育水平,加大对劳动力的培训力度,提高劳动力职业流动性,使剩余劳动力有充分就业的机会。建立劳动关系协调机制,赋予并保障工人进行工资集体谈判的权利。完善农村土地制度,充分保障农民对土地的财产权利,加快推进全国范围内的农村土地、房屋等资产量化确权,使农民能够充分享受土地流转的增值收益。加快推进城镇化进程,鼓励农村居民到城镇购房置业,促进其有限的资金财产保值增值。
  需要明确的是,在我国整个劳动力市场供过于求的局面还没得到根本改变的条件下,要大幅度提高劳动报酬在国民收入中的占比可能性非常小。这是由我国目前所处的发展阶段决定的。劳资关系的改善从根本上看是由劳动力市场供给状况决定的。工人的工资谈判和政府的行政干预只能起到补充作用,不能过于期待。提高低收入群体收入水平还有一个重要途径,就是明确各级政府的社会保障和公共服务责任,加大对农村社会保障和公共服务设施的投入,提高农民自我发展的能力。
抑制不合理收入和调节过高收入,也是分配制度改革的一个重要方面。对国有垄断行业的高收入问题,一方面要放开行业准入,促进有效竞争;另一方面要强化对垄断行业的工资监管,尽快建立常态化的垄断行业和国有企业收租分红机制。国有资本应当从一般性竞争领域退出,要更多地向公益和民生领域配置。对个人的过高收入,要切实发挥好税收在二次分配中的作用,有效调节不同社会群体之间的收入分配差距。要加快完善个人所得税,实行综合和分类相结合的个人所得税制。建立健全财产税制度,开征房产税、遗产税等。
收入分配改革不仅事关利益结构调整,而且涉及经济体制、社会体制乃至行政体制多方面的综合配套,改革攻坚面临很多困难和挑战。因此,改革方案要想真正落到实处、行之有效,建议中央层面建立高层次的改革推进机制,加强统筹协调。
课题组长:李振京 课题组成员:张林山 冯冰 张征 郭冠男
执笔:李振京 张林山
 
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