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2010年改革跟踪与改革热点
 
 
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2010年一季度改革进展与重点领域改革建议
日期:2012年06月06日
 
 

经济体制改革动态跟踪课题组

  内容提要:“以改革手段推进发展方式转变”成为今年改革工作重心;中央一号文件对统筹城乡发展、加快城镇化进程有了明确的改革部署;资本市场基础性制度建设举措频繁;社会保障制度改革取得重大进展;各地的改革试点也有很多亮点。当前,收入分配、城镇化、房地产市场三大问题已经成为影响我国发展方式转变和改革深化的重点、难点和热点问题。下一步必须增强改革的决心和勇气,破除既得利益的干扰,尽快出台收入分配改革方案,加快统筹城乡发展和促进房地产市场健康发展的体制机制创新。

  一、一季度改革进展
  (一)“以改革手段推进发展方式转变”成为今年改革工作重心
  加快经济发展方式转变,既是一场攻坚战,也是一场持久战,必须通过坚定不移深化改革来推动。2010年全国经济体制改革工作会议指出:深入推进改革是加快转变经济发展方式、夺取应对国际金融危机全面胜利的根本途径。经济发展方式转变滞后是多方面因素造成的,但最大的症结在于体制机制制约。改革不到位、体制不完善,仍是经济社会发展中诸多深层次矛盾和问题难以得到有效解决的根源。不动体制,不改机制,就不能有效增强经济增长的动力和活力,也就有可能使来之不易的好形势得而复失。这次全国经济体制改革工作会议明确提出,要围绕转变经济发展方式加快推进重点领域改革,对今年乃至未来一段时期如何深化改革作出了具体安排。
  (二)统筹城乡发展力度加大,中央一号文件亮点多
  今年的中央一号文件,即《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,是新世纪以来的连续第7个关注“三农”的中央一号文件。最近数年来,虽然中央出台了一系列针对“三农”问题的政策措施,农民也得到了许多实惠,但是基本上没有触及深层次的问题,没有从体制上为农村和农民松绑,通过财政的转移支付,也许可以在某时某地掩盖某些问题,但是这根本无法扭转农村整体上的经济社会落后的局面。今年的一号文件明确提出要协调推进城乡改革,加快稳定和完善农村基本经营制度,有序推进农村土地管理制度改革,着力提高农业生产经营组织化程度,积极推进林业改革,继续深化农村综合改革,推进城镇化发展的制度创新以及提高农业对外开放水平等。中央一号文件在推动资源要素向农村配置上有新政策,在改善农村民生上有很多新举措,在推进农村综合改革和基层组织建设方面推出了新机制。文件特别强调要积极稳妥推进城镇化,把加强中小城市和小城镇发展作为重点;深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。
  (三)融资融券和股指期货推出,资本市场基础性制度建设举措频出
  1月8日,国务院原则同意开展证券公司融资融券业务试点和推出股指期货品种。3月31日,融资融券交易正式登陆A股市场,标志着A股做空机制正式来临。融资融券作为中国资本市场的一种创新交易方式,它的推出为投资者提供了新的赢利模式。融资融券交易试点是我国资本市场推进基础性制度建设的一项重要举措,对完善证券交易机制、形成合理规范的资金、证券融通渠道具有十分重要的意义。3月中旬,证监会正式批复中国金融期货交易所的沪深300股指期货合约和业务规则,至此股指期货市场的主要制度已全部发布。首批4个沪深300股票指数期货合约将于4月16日上市交易。
  (四)基本养老保险和基本医疗保障关系转移接续办法出台,社会保障制度改革取得重大进展
  今年1月1日,《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法》正式实施。包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员,基本养老保险关系可在跨地区就业时随同转移。目前,地方的落实、配套设施以及细则的出台正在及时地跟进。
1月中旬,人社部、卫生部、财政部联合下发通知,公布《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》。该《办法》规定,自2010年7月1日起,城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保(合)人员流动就业时,将能够连续参保,基本医疗保障关系将能够顺畅接续。目前,配套政策《关于基本医疗保险异地就医结算服务工作的意见》也已出台。
  (五)地方改革探索取得新进展
  深圳市通过《行政机关公务员分类管理改革实施方案》。根据《实施方案》,深圳市公务员队伍将分为综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员共三个类别。总体思路是建立与行政级别脱钩的相对独立的职务序列,借鉴香港公务员管理经验,实行薪级工资制度,推进公务员专业化建设,增强公务员队伍的活力。
北京市推进分税制财政体制改革创新。北京市进一步完善了市与区县分税制财政体制。通过实施新的财政体制,增加区县财力213亿元,将市与区县财力结构由57:43调整为43:57,增强了区县统筹经济社会发展和促进基本公共服务均等化的能力。北京市充分发挥财政资金的杠杆作用和放大效应,支持民间资金、金融资金与政府资金联动进入相关领域。
  北京、上海、广州等多个城市推出集体建设用地经济租赁住房保障制度。目前,北京、上海、广州等地拟在集体建设用地上建设公共租赁房以满足夹心层和外来人口的住房需求。这些存量建设用地,大多处于闲置未用状态,土地利用效率极低,造成土地资源的浪费。利用集体存量建设用地发展公共租赁房,是解决城市低收入人群,包括外来人口居住问题的一条新路径。发展公共租赁房,也可以利用集体的土地资产来解决集体经济组织成员的长远的收入保障问题。
成都市将建立政府购买社会组织服务制度。成都市提出将在公共卫生、公共就业、社会保障、法律、公共文化、养老等服务领域,加快推进政府购买社会组织服务工作。财政部门负责审核项目并将其经费纳入部门综合预算统筹安排。
  二、当前改革热点问题
  目前,我国应对国际金融危机的一揽子政策措施取得了明显成效,较快扭转了经济增速下滑态势。但经济回升的基础还不稳定、不巩固、不平衡,一些深层次矛盾特别是结构性矛盾仍然突出,尤其是收入分配、城镇化、房地产市场三大问题已经成为影响我国发展方式转变和改革深化的重点、难点和热点问题。
  (一) 推进收入分配改革是转变经济发展方式和促进社会和谐的突破口
  收入分配改革,无疑已是当下民众最关心的问题之一,从工资统计数据被热议,到网友论坛“晒收入”的流行,再到民间对启动国民收入倍增计划的呼吁,无一不指向这个问题。产业结构、就业结构的调整,在很大程度上取决于收入分配结构调整的进程。胡锦涛同志在谈到转变经济发展方式时,把“加快调整国民收入分配结构”放在了首位。
  当前收入分配问题的症结,在于国民收入在政府、企业和居民之间的分配失衡。一是劳动所得占GDP的比重,呈现出持续下降的趋势;二是政府用于养老、医疗、教育等社会保障方面的支出明显低于同等收入水平国家的平均水平;三是城乡居民之间、地方之间、行业之间的收入差距呈现出不断扩大的趋势。既阻碍了经济发展方式进程,也正在成为威胁社会安定的潜在因素之一。
  国民收入分配严重不合理的最大根源是许多重大制度安排不合理。如目前的个税制度安排,中低收入者承担了大部分的个人所得税,原本是用来平抑收入分配差距的个人所得税却成了扩大收入分配差距的一个因素。再如收入差距问题最为严重的城乡居民收入差距、土地制度不完善、社会保障制度不完善和财政投资体制安排上的“城市偏向”都制约了农民收入增长,扩大了城乡财产性收入差距。收入分配不合理还表现在国内要素市场发展严重滞后。
多年来政府为缩小收入差距而采取的收入分配政策并未取得预期效果。如何从根本上提高劳动者报酬在收入分配中的比重,普遍增加人们的财产性收入,关注二次分配问题,弱化权力对要素市场的分配关系等,已经成为当前收入分配制度改革的重中之重。
  (二)加快推进城镇化过程中的热点问题
  城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。土地权益问题成为城镇化过程中的热点问题,虽然一些地方推出“土地换社保”、“土地入股”等办法,但从总体而言,问题并没有解决,争议也很大,原因主要在于,当前城镇化过程中农民的产权、参与权和收益分配权这“三权”部分缺失。由于农民对土地的产权不明晰,导致农民的资产得不到有效保护,农民要想维权十分困难。参与权不足是导致农民利益无法争取的直接原因,农民在城镇化浪潮中基本上处于边缘性的角色。因此,如何统筹城乡发展、加快城镇化进程,需要有一系列制度创新。
  (三)促进房地产市场健康发展需要体制机制创新
  房地产市场事关百姓民生和政府税收,事关土地资源和资金资源的利用与合理配置,事关社会的金融安全与平稳运行,事关社会利益分配格局的变动,事关经济发展和社会和谐的大局。房价问题已经成为今年我国最受关注的社会敏感问题之一,起落高低牵动着方方面面的神经。从体制视角来分析,影响当前房地产价格持续走高的因素来自“供”和“求”两个方面。从房地产供给的角度看,政府土地垄断、土地财政以及保障性住房建设严重滞后,导致普通住房供应严重不足。从房地产需求的角度看,房地产价格的持续走高还与我国投资渠道狭窄、投资品种单一有关。在这种情况下,如何通过体制机制创新促进房地产市场健康发展,已经成为我们必须关注的改革问题。
  三、当前推进改革工作的几点建议
  在改革攻坚阶段,我们要将深化改革作为转变经济发展方式的重要抓手,以改革谋发展,以调整促协调。特别关注当前严重影响发展方式转变和社会和谐稳定的收入分配制度改革、城镇化建设的体制机制、房地产市场的稳定和可持续发展等一系列重点难点问题。
  (一)加快研究收入分配改革方案
  收入分配制度改革承担着深化经济体制改革、推动经济发展方式转变的重要经济任务,也承担着维护社会公平正义、促进和谐社会建设的重要民生任务。因此,必须加大调节收入分配的力度,努力缓解地区之间、社会成员之间收入差距过大的趋势,切实保证公平的实现。
  1.提高劳动报酬比重,巩固按劳分配为主体的收入分配制度建立适应经济发展水平的最低工资标准增长机制,调整并合理提高最低工资标准。加大对企业执行最低工资规定的监督检查,切实解决部分企业滥用最低工资标准问题。逐步在各类企业基本建立工资集体协商制度,积极推动开展区域性、行业性工资集体协商。
  2.有效增加财产性收入,特别是通过土地制度改革和规范流转增加农民财产性收入在稳定农民对承包地拥有长期物权的前提下,促进土地流转和变现,使农民获得稳定的收入流;清晰界定农户宅基地产权属性,推进宅基地流转、置换方式创新,让农户分享土地升值的收益。
  3.深化垄断行业改革,加强对垄断行业收入分配的调节管理调整国家和企业分配关系,完善国有资本经营预算制度和垄断行业特别收益金制度。完善工资总额控制制度,严格规范企业负责人的薪酬制度和职务消费,确定经营者与职工收入的合理比例,加强对垄断行业职工工资外收入的监管。
  4.深化个人所得税改革,完善收入和税收调节体系尽快实行综合与分类相结合的个人所得税制度,通过建立完善的收入综合申报和税前费用扣除制度。进一步完善车船税、契税等财产税制度。完善房产税调节体系。研究实施遗产税和赠与税。进一步完善财产登记、评估制度,建立健全财产监测体系。
  5.加快社会保障体系建设,增强社会保障能力加快农村基本养老等社会保险制度建设,探索实施农村老龄人口生活补助制度。进一步完善农村新型合作医疗制度,逐步提高报销比例,简化报销程序。全面推广农村最低生活保障制度建设,提升最低生活保障水平。加强城乡统一的社会保障制度建设的衔接。城镇范围内进一步做好基本养老等社会保险制度的扩面工作,逐步提高城镇社会保险统筹层次,扩大社会保险覆盖范围。进一步健全城镇居民最低生活保障标准调整机制,完善对低保边缘群体的临时救助措施。完善贫困残疾人基本医疗和康复体系、就业援助体系建设。大力培育社会慈善意识,促进社会慈善事业发展,发挥慈善组织在社会安全网中的重要补充作用。
  (二)加快统筹城乡发展的体制机制创新
  今年的一号文件把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求,把推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。在当前各地都在加快推进城镇化进程的背景下,推进城镇化的理论阐释和实践操作必须明确以下几点内容:
  1.把加快社会福利改革,实现医疗、教育、社保一体化作为户籍改革的突破口。必须加快推进公共财政体制改革,解决在教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务领域的政府缺位,使外来人口能够享受与当地城镇居民同等的就业创业条件,在社保、医疗服务和子女上学等方面享受同等待遇。
  2.充分保障农民财产收益权,建立城乡共享的土地收益分配机制。当前建立城乡共享的土地收益分配机制,首先应明确土地收益在农民、集体经济组织和国家之间的分配原则和比例。在土地资本化增值的进程中,核心问题是要尊重农民对土地承包经营权和宅基地使用权享有的财产权利和对土地制度变革享有知情权、参与权和决策权的民主权利,使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额,合法、合理地分享城镇化、工业化的红利。
  3.充分考虑财政的承受能力和一定程度上保护城市地区的既得利益,[1]渐进式推进户籍改革。当前,户籍改革应重点考虑:一是确保征地农转非人口户籍调整以后的市民待遇;二是农村户籍、有转移意愿的转业军人及其抚养人口户籍向居住地、城市化转移;三是城中村居民户籍城镇化;四是具有稳定收入,具有转移意愿的本地区农村转移劳动力及其抚养人口的户籍向居住地、城市化转移;五是居住较长年限,收入水平达到一定标准,具有转移意愿的外地区农村转移劳动力及其抚养人口的户籍向居住地、城市化转移。全国可以通过分类指导的方式,规定每个地区的户籍改革推进的进程,逐步实现各个地区户籍改革同步,最终实现中国户籍制度城乡一体化。
  4.要推进重点小城镇城乡一元化制度创新,提高城镇综合承载能力。要加强乡镇的行政管理体制改革,向中心镇“强镇扩权”,赋予中心镇县级经济社会管理权限,强化重点中心镇的自我发展和自我管理能力。要坚持规划先行,规范、科学、全面地推进重点中心镇启动发展,同时强化规划工作的监管与实施。加大重点中心镇建设资金投入。
  (三)加快促进房地产市场健康发展的体制机制创新
当前,房地产市场既关系到宏观经济的稳定发展,又是社会矛盾和社会风险聚集的焦点。促进房地产市场健康发展的体制机制创新必须引起高度重视。
  1.正确认识和把握房地产业的本质属性和社会定位。我国社会主义市场经济发展的实践证明,房地产业具有经济和民生的双重属性。在经济方面,房地产业是国民经济的重要支柱产业之一,直接或间接影响上下游几十个行业的发展。房地产业还是城镇化的物质载体,城镇化的推进需要以房地产业的发展为支撑。在民生方面,住房属于生活必需品,即使是最低收入的家庭也应有房住。事实上,即使西方市场经济国家,也很少将房地产业作为纯粹的经济产业来对待,而是将其与社会民生和社会福利问题紧密联系在一起。因此,促进房地产市场健康发展的体制机制创新应从维护社会公平、实现社会和谐稳定的角度出发,正确把握和处理好房地产业的经济属性与民生属性之间的关系,既使楼市价格不偏离经济增长速度和普通老百姓收入水平,又能通过城乡居民不断扩大的住房需求促进房地产业持续健康发展。
  2.解决政府作为房地产市场监管主体与市场参与主体之间的角色冲突。作为市场的参与者,渴望价格上涨,因而出现房价走低时,政府会采取救市措施;作为社会管理者和市场监管者,政府渴望平抑价格,解决广大居民的基本居住问题。这一冲突在现实中演化为中央政府与地方政府的冲突。因此,要改变即有的考核标准,政府官员不以地方经济发展作为唯一重要的考核标准,要同时将公共住房保障制度的落实情况列入地方政府的政绩考核体系中。显然这不是房地产行业管理本身的问题,而是整个社会经济发展模式和政府管理体制的问题。
  3.改革土地财政税制,完善土地批租制度。在现行的房地产税费政策下,地方政府是最大的受益者之一,这种巨大的利益诱惑,必然大大刺激地方政府的卖地冲动,助推了“地王”的诞生;同时,“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用,地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升。要从根本上解决当前“土地财政”困局,改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状,可以考虑借鉴香港土地管理制度,结合大陆的实际情况,实行批租制和年租制相结合的混合体制。降低土地首次拍卖的费用,同时按年征收根据房地产租金市值评估值乘以固定租率确定的年租金。这样,地方财政收入就可以持续,又可以降低当前的地价。同时还可以参照香港的办法建立土地基金制度,也就是说土地批租的收入一部分归当期政府使用,留下一部分给未来的政府使用。
  4.进一步完善住房保障制度,大力发展公共租赁房。许多地方政府仅关注房地产市场对当地经济增长的贡献,而忽视了住房的社会保障功能,这是政府职能的严重缺位。应进一步扩大廉租住房的覆盖面,适当放宽廉租住房政策标准,降低准入门槛,把更多的困难家庭纳入廉租住房保障范围,逐步由最低收入家庭向低收入家庭延伸,实现全部城镇低收入家庭的“应保尽保”。对不符合廉租住房和经济适用房供应条件,又无力购买普通商品住房的家庭,应从实际出发,大力发展租赁住房方式,这也是目前典型国家解决住房问题的通行做法。
(执笔人:李振京 张林山)


[1] 据估算,一个农村人口正真城镇化,即享受城市的所有公共福利,按照当前水平配置公共资源,需要公共财政投资近15万元,全面整体推进中国流动人口户籍向居住地、城市化转移,会给很多地区和城市带来巨大压力,甚至造成社会混乱,中国的人口城镇化推进必须是渐进的过程。
 
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