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2009年就业形势与政策跟踪分析报告
日期:2012年06月06日
 
 

 

经济体制改革动态跟踪与改革建议课题组

   内容提要:就业问题是当前我国经济社会中的突出问题,就业制度改革也构成了经济体制改革的重要组成部分。2009年,面对经济危机探底,我国就业形势总体不容乐观。本文对此进行了密切跟踪和分析,深入探究了我国就业形势与政策中存在的深层次问题,并在此基础上,提出了进一步扩大就业、实现就业稳定的政策建议。
 
      一、2009年就业基本形势分析
     (一)劳动力资源总量不断增加,劳动力供需矛盾加剧
      2008年末,全国就业人员77480万人,比2007年末增加490万人。城镇就业人员30210万人,比2007年末净增加860万人。根据人力资源及社会保障部的估计,2009年劳动力供大于求的矛盾将进一步加剧,届时需要安排就业的人数达2400万人。其中,包括1300万全国城镇新增劳动力、800万下岗失业人员,此外还有其它人员300多万人需要等待就业安置。
另一方面,由于受世界经济金融危机影响,我国经济形势整体下滑,2009年第一季度GDP增长速度仅为6.1%。整体经济形势的严峻导致一大批中小企业关停倒闭,用工需求急剧下降,劳动力供大于求的矛盾愈加突出。
  (二)大学生、农民工、城镇困难群体就业仍然是主要难点
     2009年,我国大学生毕业人数达到610万,再加上历年没有就业的人员,超过700万的大学生需要解决就业问题。而相关专家认为,2009年将是改革开放30年以来大学生就业最严峻的一年。2009年大学生就业难主要有四大原因:一是受国际金融危机的影响,大量海外人员回流,从而使高端竞争出现重心下移,这一情况无疑为大学毕业生的就业情况带来新挑战。二是金融危机影响将进一步造成沿海地区有大批外企倒闭、迁移和收缩,从而大幅度地减少劳动者的就业空间。三是国内中小企业同样也面临缩减规模甚至倒闭的威胁。四是2008年开始执行的公务员行政机关机构改革和即将启动的事业单位改革使以财政为依托的职位增加幅度放缓。
根据国家统计局农民工统计监测调查,截至2008年12月31日,全国农民工总量为22542万人。其中本乡镇以外就业的外出农民工数量为14041万人,而在2009年春节返乡的农民工中,目前有1100万人正处于寻找工作的状态中。在返乡农民工中,文化程度在初中及以下的农民工占到82.9%。大量的农村劳动力由于素质不高,缺乏就业技能,使得这部分农村劳动力的转移就业领域将越来越窄,转移就业难度将越来越大。另一方面,由于企业用工需求下降、岗位不足以及部分农民工技能素质难以适应产业升级的要求,出现了大量农民工无业可就滞留城市的现象,对社会秩序的稳定造成了一定影响。此外,2009年城镇下岗职工达800万,而长期失业者、各类困难人员和残疾人在经济危机的大背景下,就业更加困难。
  (三)就业结构性矛盾仍然十分突出
     一是区域就业结构的差异。东部地区劳动力供给压力大,劳动力需求旺盛,而中西部地区劳动力供给过剩,劳动力资源从中西部地区向东部地区流动,并且具有数量大、流动时间长、工作稳定性差等特点。二是劳动力素质结构的差异。我国劳动力技能和文化素质低,已严重影响了就业选择和求职成功率,农村劳动力表现的尤为突出。教育结构与市场需求相脱节,导致人才培养结构严重失衡,非熟练、低技能劳动力供过于求,而熟练、高技能、知识型劳动力又供不应求。
  (四)就业岗位减少,就业容量有待进一步拓展
     一是所有制结构中,非公有制经济发展受限。当前我国非公有制企业的发展由于受到国家政策的限制,某些领域还未放开,在投融资等方面还不能和国有企业享受同等待遇,社会资本和银行资金大部分为城镇公有部门占有和使用,非公有经济融资难、贷款难、创业难的问题却始终没能妥善解决,影响了非公有经济吸收劳动力就业的能力。
     二是产业要素结构中,劳动密集型产业发展不充分。据测算,每一单位固定资本所吸纳的劳动力数量,劳动密集型的轻纺部门是资本密集型的重工业部门的2.5倍。长期以来,我国对发展劳动密集型产业重视不够,劳动密集型产业吸纳就业的能力没有充分发挥。
     三是三次产业结构中,第三产业发展滞后。目前,我国的第三产业就业人数比例并不高,其就业人口仅占就业总人口数的33.2%左右,而一些发达国家的第三产业从业人员已达到70%以上。
     四是企业规模结构中,中小企业发展艰难。目前政府采取了一系列促进中小企业发展的措施,但由于相关措施不配套,很多条款还无法有效实施。尤其是中小企业融资难的突出问题仍没有缓解,从而使吸纳就业最多的中小企业发展步履维艰。
  (五)就业服务体制需要深化改革,就业创业环境需要进一步改善
     一是全国性统一的劳动力市场尚未形成。突出表现在户籍制度以及公共就业服务制度改革的滞后、公共就业服务机构的不健全、就业服务信息网络的不完善等等。这些因素严重制约了经济欠发达地区与经济发达地区之间、城乡之间和行业之间的劳动力转移和流动。
     二是就业创业的环境还不是很理想。政府部门的管理仍然表现出规章制度太严,对创办企业优惠少、限制多,行政执法行为和服务质量普遍较差,各种乱收费、乱摊派和乱罚款行为屡禁不止等现象。同时,还未形成一整套完善的朝着制度化、经常化、专业化、社会化方向发展的城镇就业服务和反贫困工作的运行机制,从而使求职者感到在就业服务方面遇到的诸多难题无法解决。
  二、2009年主要政策进展
 (一)中央政府采取的措施
  1、从全局角度加强就业工作部署
     2009年2月3日,国务院发布《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》,从全局角度提出了做好当前经济形势下的就业工作的六项措施:一是紧密结合实施扩大内需促进经济增长的措施,千方百计扩大就业。二是采取积极措施减轻企业负担,鼓励企业稳定就业岗位。三是进一步加大政策扶持力度,鼓励劳动者多渠道就业。四是切实做好重点人群的就业工作,强化公共就业服务。五是实施特别职业培训计划,帮助更多的劳动者提高职业技能。六是强化政府促进就业责任,广泛动员全社会共同做好就业工作。这六项措施基本涵盖了解决当前经济危机下我国就业问题的重要方面,对于2009年全国就业工作的部署和开展起到了重要的指导作用。
     2009年6月3日,国务院总理温家宝召开国务院常务会议,研究部署进一步加强就业工作的措施。指出,要切实抓好各项政策措施的贯彻落实,坚持扩大就业和稳定就业“两手抓”,继续抓好高校毕业生等重点群体就业,加快实施特别职业培训计划,加强公共就业服务体系建设。
  2、着重抓好高校毕业生就业工作
     2009年1月23日,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》,要求各地区、各有关部门要把高校毕业生就业摆在当前就业工作的首位,采取切实有效措施,拓宽就业门路,鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区和中小企业就业,鼓励自主创业,鼓励骨干企业和科研项目单位吸纳和稳定高校毕业生就业。
     2009年3月,教育部下发《国家促进普通高校毕业生就业政策公告》,出台了20条新举措以促进高校毕业生就业。公告的内容包括:鼓励毕业生到基层和中西部地区工作,鼓励高校毕业生应征入伍服义务兵役,积极聘用优秀高校毕业生 参与重大科研项目,鼓励和支持高校毕业生到中小企业就业和自主创业,强化对困难家庭高校毕业生的就业援助等几个方面。
     2009年4月,人社部、教育部、国资委、工业和信息化部、全国工商联、团中央共同下发了《关于印发三百万高校毕业生就业见习计划的通知》。为了加强高等职业学院学生的技能培训,教育部出台了《关于加强高等职业教育促进高等职业院校毕业生就业的通知》。为加强服务外包人才培养工作,教育部、商务部共同下发了《关于加强服务外包人才培养,促进高校毕业生就业工作的通知》。截至2009年6月3日,我国已基本形成由15个配套文件组成的的一整套高校毕业生就业政策体系。
     2009年5月,人力资源和社会保障部等20多个部委联合出台促进就业的组合举措。具体措施包括:5到6月份,人社部、民政部、教育部在全国城乡基层开发20万就业岗位提供给高校毕业生;派万名普通高高等学校应届毕业生到基层乡镇一级从事为期1到3年的志愿服务工作;推进高校毕业生应征入伍服兵役一系列优惠政策。组织民营企业招聘周,提供80万个岗位信息。组织就业网络联盟联合招聘周,提供50万个就业岗位。在5年内培养和培训120万服务外包人才。
  3、高度重视农民工就业问题
     2009年年初,国务院召开常务会议,指出要高度重视农民工就业问题,并提出了六点意见:一是要广开农民工就业门路,积极扶持劳动密集型企业,稳定农民工就业。二是加强农民工就业能力培训。三是扶持有条件、有能力的农民工返乡创业。四是确保农民工工资按时足额发放。五是做好农民工社会保障和公共服务。六是切实保障返乡农民工的土地承包权益。
     2009年3月31日,国务院农民工工作办公室主任会议要求认真组织实施2009年维护农民工10大权益行动计划,促进农民工工作新发展。一是以6个渠道为重点,做好农民工就业创业服务工作。二是积极开展“百日百万”农民工培训计划,提高农民工就业能力。三是开展“春暖活动”、“简易劳动合同文本”,加强农民工管理。四是建立工资保证金制度,解决农民工工资拖欠问题。五是以6个高危行业农民工安全培训专项检查为重点,保障农民工职业安全卫生权益。六是以妥善解决农民工土地承包经营纠纷为重点,切实维护农民工土地承包权益。七是稳步推进农民工参加社会保险工作。八是以促进农民工子女平等接受义务教育和改善农民工居住条件为重点,进一步加强农民工公共服务工作。九是以加强调节仲裁、执法检查和司法保障为重点,加强农民工和谐劳动关系建设。十是以加强农民工党员管理和文化教育为重点,搞好农民工综合服务。
  4、稳定劳动关系,促进就业稳定
     2009年1月,人力资源和社会保障部、中华全国总工会联合发出《关于应对当前经济形势稳定劳动关系的指导意见》。意见指出,要高度重视国际金融危机对我国劳动关系的影响,必须建立健全和谐稳定的劳动关系的长效机制。要积极支持和鼓励劳动关系双方共同稳定就业局势,推动企业加快建立集体协商机制,加强对困难企业经济性裁员的指导和管理,积极预防和妥善处理企业工资拖欠问题,建立健全解决劳动关系重大问题的沟通协商制度。
    (二)地方政府的改革进展
   1、着力减轻企业负担,稳定就业局势
    人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局于2008年下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》。2009年,各级各地政府对于减轻企业负担,稳定就业形势问题高度重视,发布了一系列相关通知,对于贯彻落实中央文件的指导精神,扩大就业起到了关键作用。
     2、积极实施制度改革,清除就业制度障碍
    目前,除直辖市之外,各地城市对企业招用本地户籍的普通高校专科以上毕业生,已基本取消落户限制,对于促进高校毕业生就业起到了良好的推动作用。
    北京市作为直辖市,为进一步促进高校毕业生毕业,2009年推出了15项新举措,其内容包括,对于聘用到科研单位的非北京生源毕业生,如果表现优异,可以解决北京户口。上海市也着力进行了户籍制度改革,推出了居住证管理制度,为就业落户提供了可期待的预期。
     3、积极拓展就业机会,鼓励扶持自主创业
   广东省积极鼓励大学生通过编写短信等实现网络创业;西安首次为大学生设立了创业基地,为大学生自主创业提供了一个创业平台;甘肃民营企业提供了12000余岗位用于解决大学生、农民工就业;山西安排了1万名就业大学大学生参加见习。贵州省规定,高校毕业生自主创业可获5万以下贷款;西藏设立了1000万元高校毕业生创业扶持资金。
    面对农民工返乡的增加,各地政府积极推出应对措施,努力让“二次返乡”成为“二次就业”。江西等地为农民工创业提供小额贷款,尽量降低贷款门槛,减少贷款难的问题。此外,大多数地方通过农民工返乡的实际,组织了专门针对农民工的职业与技能培训,通过培训提升了农民工创业和就业能力。
   三、进一步扩大就业、促进就业稳定的几点建议
  (一)加快经济结构调整,积极扩大就业容量
   1、实施产业区域转移,促进劳动力就地转移,大力推进农村城镇化
   首先要克服不合理的行政干预,保证转移的渠道畅通无阻;其次,东部地区和中、西部地区要分别从自己的实际情况出发,实施不同的产业发展战略。东部地区要放眼全球,以积极的姿态迎接国际上新一轮产业转移,引进更高技术层次的产业,促进本地区的产业结构升级和战略性转移。同时,东部地区也要不失时机地将原有的一些衰退性产业(如玩具、服装、皮革等)迁往原料、劳动成本更低的内陆省份。中、西部地区要努力创造条件,营造有利于产业成长的氛围,吸引东部地区的待转移产业。并在此基础上,大力推进农村城镇化,实现劳动力的本地就业。
     2、注重发展劳动密集型产业
     首先,必须加强对传统轻工业的改造与升级。目前,我国传统的轻工业如食品、纺织业和服装业等具有规模效应低、技术含量低等缺陷,极大地影响了其吸纳劳动力的能力。因而,我们要对传统轻工业进行产品和结构升级,防止其蜕化为“夕阳产业”。其次,要大力发展家政、卫生、教育等新兴轻工业和服务业。发挥其投资见效快、成长速度快、吸收劳动力能力强等优势。
     3、大力发展第三产业,促进第三产业的产业结构升级
    要实施有效的产业政策和财税政策,积极发展多种所有制的服务业,支持、鼓励和引导私营、个体企业兴办服务业,充分发挥他们在活跃市场、增加就业方面的作用。当前及今后一段时期,应把发展的重点放在下面几个方面:一是与科技进步相关的新兴行业,如咨询业、信息产业和各类技术服务业等;二是就业容量大、与经济发展和居民生活密切相关的行业,如金融保险业、房地产业、仓储业、旅游业等;三是对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业,如交通运输业、邮电通讯业和公用事业等。此外,发展第三产业的巨大潜力还在于推进城镇化进程,使城镇化与农村劳动力转移和服务业的发展相互促进。要把发展城镇服务业作为转移农村劳动力的重要载体。
     4、积极鼓励和扶持中小企业发展
     在下一步的改革中,政府应进一步简化审批和办事程序,清理有关税费,使各项工作制度公开化、透明化,为中小企业发展创造一个自由轻松的环境。要全面贯彻实施《中小企业促进法》,适度放宽对中小企业的某些限制性标准,在外贸政策方面,应扩大小企业的进出口权与进出口服务代理权,使中小企业享受同等的退税待遇与便利;在国内市场准入方面,应放宽小企业进人传统的公共服务领域的限制,借以打破垄断,引人竞争,降低成本,提高质量,扩大市场,增加就业。同时要大力提高小企业主的素质。
 (二)改革教育和职业培训体系,调整和提升劳动力素质结构
     一是要改革我国的教育体系。在职业学校的设置上要打破传统的地域布局,使职业学校与地域优势相结合,克服人才结构与实际需求结构脱节的弊端;要统筹规划教育的专业设置,使专业能根据劳动力需求的变动及时调整;要改善教学模式与教学内容,以培养走进岗位就能上一线操作的专业人才为目标。
     二是要大力发展职业教育和职业培训。强化职业教育在整个教育体系中的地位和作用,搞好职业教育与一般学历教育的结合。首先,必须大力发展高等职业技术教育,大幅度提高技工、高级技工在劳动者人数的比重,做到初中以下毕业生必须先接受职业教育和职业培训才能进入劳动力市场;其次,要加强对劳动者的职业培训,提高劳动者的知识、技能和技术水平;再次,加强农村职业学校建设,使之成为农村劳动力职业技能培训的重要阵地,城市职业学校和成人教育学校,要调整教学方向,积极开展农民工的在岗和转岗培训。
     三是落实职业教育培训的政策保障和硬件支持。要积极通过财政、税收等相关政策,鼓励和支持职业教育的发展。在统筹规划、整合现有资源的基础上,重点建设一批骨干职业教育培训机构,形成覆盖城乡、布局合理、灵活开放的职业培训组织体系。整合资金,完善操作,落实职业培训补贴政策。
     四是建立专门针对农村剩余劳动力转移就业的教育培训机制。建立健全农村劳动力培训资金投入和培训奖励机制,免费开展农村富余劳动力职业技能培训和职业介绍工作。建立政府购买培训成果机制,加大对各类培训机构的支持。以市场需求为导向,结合农村富余劳动力资源现状,大力开展“订单式”定向技能培训。推行劳动预备制度,实行就业准入制度。
 (三)加快劳动力市场建设,建立完善公共就业服务体系
     一是要建立城乡、区域平等的公共就业服务制度。积极建立与完善城乡平等的公共就业服务制度,为城乡劳动者创造平等的就业环境,是建立城乡一体化劳动力资源市场的主要内容和关键所在。可以规定凡达到法定劳动年龄、有劳动能力和就业意愿的农村及外来居民,凭本人身份证到所在地就业服务机构进行求职登记,享受与本地城镇居民同等的免费职业指导、职业介绍、政策咨询和就业援助等就业服务。进一步取消对城市外来务工就业的不合理限制。尝试探索新型劳动就业和社会保险凭证管理制度,采用凭证制度,统一样式,作为记载城乡劳动者就业、失业、技能培训、享受公共就业服务、参加社会保险等劳动保障信息的唯一凭证。
     二是要建立健全公共就业服务管理的组织体系。进一步完善各级政府就业工作联席会议制度,明确就业工作联席会议成员单位在城乡就业工作中的责任,形成统一领导、分工协作的工作机制。强化县乡就业服务机构建设,进一步健全乡镇劳动保障工作机构,负责农村转移就业的就业登记、职业介绍、就业指导、信息咨询、就业培训和劳务输出等工作。注意发挥各类职业中介机构的作用,加强规范管理,鼓励诚信服务,形成公共就业服务与职业中介服务互为补充、相互促进的格局。
  三是要建立健全覆盖城乡、区域的劳动力资源信息网络体系。统筹考虑和管理城乡劳动力资源。整合信息资源优势,利用信息技术优势,建立统一的人才信息网络平台,克服部门职能交叉分割现象。建立健全劳动力市场信息网络,按照统一的标准和要求,建立全国、省、市、县、乡镇五级劳动力市场信息网络,建成覆盖城乡、区域的劳动保障信息系统和就业信息服务体系。进一步完善劳动力供求信息收集、分析和发布制度,建立劳动力资源信息库,实现信息共享,为农村劳动力外出就业提供可靠的信息指导,减少农民盲目流动。
  四是建立健全劳动者合法权益保障体系。加强劳动力市场法制建设,完善劳动力市场的法律体系,严格执行《劳动法》、《劳动合同法》和《就业促进法》。建立完善新的劳动用工制度,推行全员劳动合同制;督促用人单位依法用工,与劳动者签订劳动合同,并督促用人单位按规定为职工缴纳各项社会保险。推进建立工资支付监控制度、欠薪保证金制度。提高最低工资标准,指导企业建立职工工资增长正常机制。
  (四)深化相关配套制度改革
     一是统筹就业与深化收入分配制度改革。深入研究收入分配制度改革与扩大就业的关系,使改革收入分配制度与扩大就业相互促进。
     二是统筹就业与城市公共服务体制改革。要在编制发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面,逐步建立健全覆盖包括外来务工人员在内的全体公民的城市公共服务体系,实现城市基本公共服务均等化。
   三是统筹就业与深化户籍管理制度改革。在国家整个户籍制度改革目标、原则和政策框架内,有计划有步骤地解决长期在城市就业与居住的外来务工人员的落户问题,加快推进城镇化进程。
课题组长:李振京 冯冰  课题组成员:张林山 徐兰飞 张征 郭冠男
执笔人:徐兰飞
 
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