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2009年改革跟踪与改革热点
 
 
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2009年社会保障制度改革跟踪研究报告
日期:2012年06月06日
 
 
                      经济体制改革动态跟踪课题组
  内容提要:2009年,我国社会保障制度改革在科学发展观思想指导下稳步推进,在扩大社会保障覆盖面、城乡统筹制度建设、提升统筹层次、流动人口权益保障方面取得了积极进展。但总体而言,我国社会保障制度改革还面临制度碎片化、农村社保制度建设滞后、基金运营与管理不够规范、法制建设滞后等问题,在下一步的改革中,应该着手从建立国民基本保障体系、建立个人基金积累制度、加大社会保障资金筹集力度、建立企业或行业年金制度、强化立法保障等几个方面深入推进我国的社会保障制度改革。
  一、中央政府层面社会保障制度改革的主要进展
     2009年,中央政府层面的社会保障制度改革主要着眼于扩大社会保障覆盖面,更加注重改革的系统性,着力于加强各项制度建设,并为未来的制度整合统一创造条件。
  一是进一步深化医疗保障制度改革,逐步提升保障水平
     2009年1月23日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》。意见要求建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。意见指出,城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系,分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。并提出要做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度之间的衔接。
     同时改革方案提出要加快推进基本医疗保障制度建设。3年内使城镇职工和居民基本医疗保险及新型农村合作医疗参保率提高到90%以上。2010年,对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元,并适当提高个人缴费标准,提高报销比例和支付限额。《意见》与《改革方案》的出台为我国今后医疗保障制度改革指出了方向和重点内容,并更加注重制度改革的系统性与统一性,对于深化医疗保障制度改革具有重要意义。
  二是开始新型农村养老保险制度试点,注重城乡统筹
     2009年我国社会保障制度改革的一大亮点,是中央政府推出的新型农村养老保险制度试点。2009年9月,国务院出台了新型农村社会养老保险试点的指导意见,指出按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求,逐步解决农村居民老有所养问题。
     新农保的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发,低水平起步,筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应;二是个人、集体、政府合理分担责任,权利与义务相适应;三是政府引导和农民自愿相结合;四是中央确定基本原则和主要政策,地方制订具体办法和实施方案,对参保农村居民实行属地管理。新农保试点意见指出,2009试点覆盖面为全国10%的县,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元,各地方政府补贴不得少于30元。
     新农保的基本制度模式为社会统筹与个人账户相结合。这是本次改革的一大亮点,着眼于未来城乡统一的养老保险制度改革,为将来与城市养老保险制度的衔接创造了条件。
  三是加强保障转移衔接的制度建设,注重流动人口权益保障
     2009年2月,人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称两个办法)向社会各界公开征求意见。这两个办法,着眼于适应我国现阶段社会结构变化和运行特点的状况,以更好地保障劳动者尤其是流动人员的养老保险权益。
    《农民工参加基本养老保险办法》规定,农民工缴纳费用比例为12%,建立相应的权益记录和帐户以方便农民工保障权益的累计。这个措施有效解决了目前农民工因缴纳费用比例过高而参加保险的激励不足问题,同时也解决了异地就业转移续接的困难。后一个办法则从资金转移结构和转移量以及退休地点确定等方面进一步明确了城镇企业职工异地转移保险的办法。同时,相关负责人员指出所谓暂行办法只是过渡时期的一个做法,未来应该着眼于制度的全国统     一,届时就不会存在区际转移的困难问题了。
   四是开展社保基金专项检查,注重基金规范运营与管理
    在加强各项制度建设的同时,从2008年7月开始,人力资源社会保障部、财政部、国务院纠风办、审计署等9部门联合开展了社会保险基金专项治理活动,目前已取得积极成效。专项治理活动对2007、2008年社会保险基金征收、支付、管理、存储等各环节实施了检查,同时还针对社会保险经办管理中存在的问题和薄弱环节,边查边改,进一步健全基金管理制度和内部控制机制。专项治理活动的开展,普遍提高了广大干部职工的基金安全意识,增强了社保基金保障广大职工合法权益的服务宗旨和加强基金监管重要性的认识。
   二、地方政府层面社会保障制度改革的亮点
   一是着眼于城乡统筹,推进城乡居民养老保险制度建设
     部分发达地区在中央政府城乡统筹思想的指导下,直接建立了城乡居民养老保险制度,从而在制度层面避免了社保制度的分割。例如,2009年1月1日起,北京城乡统一的居民养老保险制度正式实施。制度规定,凡具有北京市户籍,男年满16周岁未满60周岁、女年满16周岁未满55周岁(不含在校生),未纳入行政事业单位编制管理、或不符合参加基本养老保险条件的城乡居民都可以参加城乡居民养老保险。北京城乡居民养老保险办法规定,保险待遇由个人账户养老金和基础养老金两部分组成。基础养老金标准全北京市统一,为每人每月280元。基础养老金所需资金由区(县)财政负担,并列入区(县)财政预算。参保的最低缴费标准为农村居民上年人均纯收入的9%,最高缴费标准为城镇居民上年可支配收入的30%,城乡居民可在下限和上限之间选择,充分考虑了参保人的缴费能力。
2008年11月,成都市出台了《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》,在全国率先将居民医保、新农合、大学生医保制度归并为一体化的城乡居民基本医疗保险制度。2009年5月25日,重庆市政府常务会议审议通过了由重庆市人力资源社会保障局提交的《重庆市城乡居民社会养老保险试点工作指导意见》,这标志着重庆市将目前还没有参加社会养老保险的几类人群全部纳入了社会保障体系,实现了政策全覆盖,这是重庆市统筹城乡社会保障制度建设工作中的一项重要举措。
 
  二是着力于统筹层次提升,部分省市进一步推进省级统筹
     2009年1月,广东省劳动保障厅和财政厅联合发出了 《广东省基本养老保险关系转移责任分担与转移基金管理办法》,规定参保人达到法定退休年龄时,在最后参保地申领基本养老金。从此,广东省实现了养老保险关系省内无障碍转移。
     2009年7月,河北省企业职工基本养老保险实现了省级统筹,实现养老保险在全省范围内无障碍转移。河北省实现养老保险省级统筹后,参保人员在省内流动,只需转移养老保险关系,基金不再转移;在全省任何一个地方退休,都可领取养老金。
     2009年9月份,江苏省颁布《江苏省企业职工基本养老保险省级统筹实施意见》,要求从2010年元旦开始实现养老保险省级统筹。意见规定,整个企业职工养老保险制度和体系以省为单位实行统一管理,具体包括企业和职工个人缴费比例、基本养老金计发办法、发放标准、基金管理、基金调剂等。养老保险将在全省范围实行“五统一”,即统一制度政策、统一缴费标准、统一支付项目、统一计发办法、统一管理规程。
  三是注重扩大保障覆盖面,提升社会保障水平
     黑龙江省将“五七工”、“家属工”等人员纳入基本养老保险统筹范围。吉林省在12个县(市)实行农村独女户夫妇养老保险试点。上海市扩大农村户籍人员养老保险覆盖面,将外省市来沪就业的城镇户籍人员纳入城保制度范围。湖北省出台农业“小三场”职工、被征地农民和村主职干部参加养老保险办法。甘肃省将基本养老保险覆盖到未参保集体企业、村干部和被征地农民。陕西省将民办非企业单位及其职工、国家机关事业单位中与其建立劳动关系的编制外人员纳入基本养老保险覆盖范围。厦门市、广州市推进被征地农民参加基本养老保险工作。江苏省新型农保制度试点范围扩大到48个县(市、区),参保农民达213.1万人。浙江省在29个县(市、区)开展新型农村养老保险制度试点。广州市将企业职工和灵活就业人员医保、新型农村合作医疗制度以外的全部广州户籍人口以及具有本市学籍的外来从业人员子女纳入医保范围。加强新型农村合作医疗建设,扩大参合农民在村卫生站看病减免收费试点。哈尔滨市将大学生纳入城镇居民基本医疗保险。
     上海市从2009年1月1日起,对城镇企事业单位退休人员和“镇保”、“农保”领取养老金人员增加养老金。从2009年4月1日起,将城镇低保由每人每月400元提高到425元,农村低保由每人每年3200元提高到3400元。同时分别调整失业保险、工伤保险、非因工死亡人员遗属生活补助等各项待遇标准。江苏省从1月1日起,上调企业退休人员养老金,调整后月人均养老金水平达到1183元。浙江省调整完善全省城镇个体劳动者基本养老保险费缴纳比例和征地补偿最低保护标准。湖北省从1月1日起,提高企业退休人员基本养老金水平,每月每人平均增加110元,惠及236.5万企业退休人员。
  四是推进相关制度建设,加大对低收入群体保障力度
     广州市出台《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》(“惠民66条”)和《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定的补充意见》(“补充17条”),对社会保险、农村合作医疗、最低生活保障、医疗救助、住房保障等作出全面细化规定。发布实施《非广州市城镇户籍参保人员申领养老保险待遇管理办法》。大连市出台《关于建立我市城乡低保标准自然增长机制的意见》,在国内率先建立城乡低保标准自然增长机制。
    上海市加快保障性住房大型居住社区建设,建立了“以区为主,大集团对口大基地”建设新机制;颁布经济适用住房管理试行办法,并在闵行、徐汇两区先行试点;抓紧落实廉租保障资金,加大廉租房源筹措力度。浙江省改革廉租房和经济适用房制度,出台加快农村住房改造建设的政策措施。广州市增加住房公积金对中低收入尤其是购买保障性住房群体的支持力度,住房公积金个人和家庭贷款上限分别调高到50万元和80万元。
     江苏省出台《江苏省农民工权益保护办法》。宁波市全面实施外来务工人员社会保障制度。西藏自治区将所有建设领域农民工以及商贸、餐饮、住宿、娱乐、洗浴、美容美发、维修服务等行业从业人员全部纳入工伤保险覆盖范围。福建省启动重度残疾人生活医疗救助,对全省41万重度残疾人实施生活和医疗救助工作。
   三、当前社会保障制度改革中存在的主要问题
  一是社会保障制度体系仍然呈现碎片化,制度实施缺乏法律保障
     我国的社会保障制度建设是一个“摸着石头过河”的探索过程,对社会保障制度的内涵、外延、体系构成的表述没有形成统一的界定,整个社会保障制度建设也具有明显的应急特征。城乡二元架构造成城市和农村的社会保障制度内容及其保障水平明显不同,即使城市内部也存在着不同的社会保障制度设计。部门之间、制度之间、上下级之间缺乏沟通、缺乏协调,越位和缺位现象时有发生,社会保障制度“碎片化”的现象比较突出。另一方面,相应的临时性政策较多,而约束力更强、具有统领作用的法律法规较少,制度实施缺乏有效的法律保障,对立法的要求尤为迫切。
  二是社会保障覆盖面有待扩大,城乡统筹的社保制度建设亟待加强
    当前社会保障制度覆盖面仍然较窄,受益人群有限,参保率不高。目前还有几大人群鉴于各种原因还没有完全进入社会保障覆盖范围之内,如灵活就业人员、农村人口、农民工、城镇非就业人口等。新型农村养老保险制度才刚刚试点,由于覆盖范围还不完整,社会保障制度的应有作用尚未有效发挥出来。另一方面,虽然各地推出了统一的城乡居民养老保险和医疗保险体系,但总体而言,全国范围内农村社会保障还存在体系不全、标准过低、覆盖面偏窄,公共财政在社会保障方面重城市轻农村、对农村社会保障投入偏低,农村社会保障管理服务体系不全、管理能力偏弱等现象。农村社会保障制度建设仍然明显滞后于城镇社会保障制度建设,也不适应于统筹城乡发展的客观要求。
  三是制度设计存在缺乏吸引力和激励机制的缺陷
    现行社会保障制度的一个重要缺陷在于制度缺乏吸引力和激励机制。养老保险制度费率设定过高,尤其对于灵活就业人员和农民工等,由于收入水平偏低,雇主和雇员本人对参加社会保险都没有很强的激励。在农村,由于农民在共付责任中承担仍然较多,农民参加新型农村合作医疗制度的积极性也不是很高。
     四是社会保险关系区际转移仍存在不少障碍
    目前,虽然有近20个省已经推进了社会保险关系省内无障碍转移措施,但是在现实的操作中,由于各种技术问题,省内无障碍转移的进展并不顺利。另外,省际之间的社会保险关系转移仍然存在诸多制度障碍,流动人员的社会保障权益无法得到有效保障。
     五是社会保障资金缺口大,运营主体分散,缺少有效监管
     社会保障资金是社会保障制度的物质保障。我国社会保障资金存在的突出问题是收支缺口大,基金运营效率不高,缺少有效监管。国有企业老职工和中年职工养老保险空账运行、老龄人口快速增长等问题使中国社会保障资金平衡压力越来越大。社会保障基金运营方面,由于统筹层次过低,运营主体分散、专业性人才不足,规模效益难以发挥,社会保障资金运营效率不高。在社会保障基金监管方面,我国迄今尚未在社会保障资金安全和保值增值之间找到一个两全之策,资金监管乏力,社会保障资金被挤占、挪用的事例不时见诸报端。
  四、进一步推进社会保障制度改革的若干建议
    社会保障体系建设是经济社会发展的安全网,是政府再分配调节体系中最为重要的组成部分。我国自20世纪90年代着手建立的社会保障体系虽然取得了较大成效,但运行至今已经严重滞后于社会主义市场经济体制的发展,城乡、区域之间社会保障制度无法做到有效衔接、社会保障水平不高、基金保值增值困难等一系列问题,对于社会主义市场经济的发展以及和谐社会的构建已经构成了较大制约。因此,必须深刻反思我国社会保障制度建设存在的问题,着眼于建立广覆盖、多层次、保基本的社会保障体系,着手改革或重建现行社会保障体系框架,初步建立起与经济社会发展水平相适应,覆盖全体国民的国民基本养老、基本医疗和最低生活保障制度体系,从根本上解决当前种类繁多、区域分割、城乡分割、转续困难的社会保障制度体系。
  一是要着手建立国民基本保障体系
应以基本公共服务均等化为出发点,从社会保障的本来面目出发,把社会保险统筹部分改为社会保障税,采用现收现付制度,由中央政府集中社会统筹资金和适量财政资金重建国民基本养老、基本医疗保障和最低生活保障制度。基本社会保障覆盖全体居民,保障水平不高,各地标准也不要求一致。其中,最低生活保障和基本养老保障确保贫困户和老年人在吃、穿、住、用等方面获得与当地生活水平相适应的基本生活,基本医疗保障由政府在社区一级政府提供最基本的免费或低价药品和服务。但是整个制度设计要体现出相对意义上的无身份差别、无地区差别、无城乡差别、无行业差别,体现合理公平的价值取向。
  二是建立个人基金积累制度。
在形成社会保障确保国民基本生活的基础层之后,要积极建立个人账户缴费积累制度。按照个人工资比例强制缴纳社会保障基金,基金全部纳入个人积累帐户,充分体现依据个人收入水平差异而享受不同社会保障水平的效率原则。积极鼓励企业、行业根据自身效益和经济发展水平建立企业或行业年金制度。由企业和所在行业缴纳基金,有条件的企业和个人还可以建立企业补充保险或参加商业保险,充分体现行业差别和人力资本价值。同时,积极建立企业退休人员基本社会养老金和医疗保障基金、城乡最低生活保障资金随经济社会水平发展正常增长的运行机制,确保这部分人员的生活水平不会因为经济发展水平变化而出现低于社会基本生活水平的情形。
  三是加强社会保障资金筹集机制建设,健全社会保障稳定投入机制
要进一步明确政府的社会保障职责主要是保基本、保公平,建立公共财政支持社会保障统筹发展的长效机制,财政用于社会保障支出比重稳步提高到15%以上;研究完善减持部分国有股充实社会保障基金的办法,加强国有资产收益向社会保障的投入;建立和改善社会保障专门预算;探索发行社会保障特别国债,解决社会保障历史欠账。
  四是加强住房保障体系建设
住房问题已经成为当前我国普遍关注的重要民生问题,成为收入分配领域的一个重要内容。在下一步改革中,必须要进一步加强居民保障住房体系建设,建立健全保障性住房规划建设的管理体制,规范经济适用住房建设与管理。尤其要加强城市廉租房制度建设,要充分体现对低收入群体和外来务工人员的公平对待原则,确保社会低收入阶层享有基本住房保障。
  五是加强配套制度建设和规范管理
理顺收入分配关系,规范收入统计与财产申报,提高劳动所得在初次分配中的比重。加快医疗卫生事业改革步伐,为覆盖全民的医疗保障制度全面实施创造规范、有序、健康的环境。加强与社会保障制度关联的行政审批与行政许可管理。建立企业劳动保障诚信制度和管理机制。切实维护并保障工会、雇主组织等参与社会保障制度建设的权力,尤其要落实个人帐户所有者对个人帐户管理及投资的参与权。
  六是加快社会保障立法进程
加快制定《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国社会救助法》、《中华人民共和国住房保障法》、《中华人民共和国慈善事业法》等,修订《中华人民共和国老年人权益保障法》等,同时制定有关配套法规,为社会保障制度的正常运行提供基本的法律依据。同时,健全社会保障司法制度,发挥司法机关的法律监督作用。
(课题组长:李振京 冯冰  课题组成员:张林山 徐兰飞 张征 郭冠男  )
执笔人:徐兰飞
 
 
 
 
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