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流域水污染防治体制机制研究
日期:2012年01月18日
 
 

流域水污染防治体制机制研究----姬鹏程 孙长学

  随着我国经济社会的快速发展,流域性的水问题特别是水污染问题正在成为制约我国转变经济发展方式、推进科学发展的瓶颈之一。近年来,在科学发展观指引下,我国流域水污染防治工作得到逐步加强,在推进重点治污工程建设的同时,更加注重流域污染防治管理体制和运行机制的完善,注重行政、经济、法律与工程技术手段的综合运用与协调配合。从2007 年开始,全国开始出现污染减排“双下降”的趋势,重.东流域水污染防治工作取得新的进展,体制机制在流域水污染治理中的作用逐步凸显。随着我国工业化、城市化进入快速发展时期,流域水污染防治目标与转变经济发展方式、建设资源节约和环境友好型社会的要求还有相当大的差距,任务更加艰巨,特别是一些长期存在的体制性障碍和机制不活的问题巫待解决,加快建立与我国社会主义市场经济体制相适应的流域水污染防治体制机制意义重大。
  在中国共产党第十七次全国代表大会上,胡锌涛总书记提出将“建设生态文明”作为中国实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一,并明确提出“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位笠,落实到每个单位、每个家庭”,基本形成节约能源资源和保护环境的产业结构、增长方式、消费模式。继物质文明、精神文明、政治文明之后,生态文明的提出,使得建设小康社会的目标越来越清晰、内涵越来越丰富。将人与自然的关系纳入到社会发展目标中统筹考虑,建设生态文明,这是中国共产党对子孙后代和世界负责的庄重承诺,充分体现了生态文明对中华民族生存发展的重要意义。
  水作为基础性的自然资源和战略性的经济资源,在国民经济和国家环境安全中占有重要的战略地位。我国水的问题,主要表现在水资源短缺、水污染和洪涝灾害频繁三个方面。其中水污染造成的灾害范围影响大、历时长,但其危害往往要经过一个相当长的时期才表现出来,容易使人对其失去警觉,而且水污染会加重水资源的短缺。我国水污染现象早在20 世纪70 年代就已经开始显现,但却没有引起足够的重视,造成了当前水污染严重的局面,突发环境事件呈高发态势,平均每2 天就发生1 起,环境污染投诉以每年30 %的速度递增。国家环境保护部发布的 《2008 年中国环境状况 》 报告指出,“中国地表水污染依然严重,总体面临的环境形势仍很严峻”。
  以淮河为例。15 年前,淮河水污染事件突发,沿河各自来水厂被迫停止供水达54 天之久,百万淮河民众饮水告急。此后历时10 年的淮河治污,共投入600 亿元人民币,但淮河水质至2004 年竟又回到10 年前的水平。各地发生的水污染事件接踵而至,令人触即凉心:2004 年,沱江特大水污染事故致使四川5 个市区近百万群众陷入无水可用的困境,直接经济损失高达2 . 19 亿元。还有,河南淡阳黄河取水口水污染事件、广东北江锡污染事故、重庆秦河水污染、松花江重大水污染事件、白洋淀水污染事件、湖南岳阳砷污染事件、太湖水污染事件、江苏沐阳水污染事件~一国家环保部门的权威统计数据,证实我国饮用水水源水质面临着巨大危险:我国突发水污染事件非常频繁,2007 年一年共发生突发环境事件462 起,水污染事件128 起。
        水作为一种自然资源和环境要素,其形成和运动具有明显的地理特征。这种地理特征首先体现为:以流域(river basin )为单元构成一个统一体。流域本身是一个完整的生命系统和生态系统,流域内各自然要素关联密切,上下游之间是有机联系、不可分割的整体。然而,由于人类人为的原因,流域拄拄被分割成不同的行政单元,这种行政单元可能是国与国之间的、一国各省之间的、一省各城市之间的等等。由于水资源的稀缺性和水的流动性,导致各行政单元间存在复杂的利益关系。由于为数众多的利益相关方对流城进行多头开发与管理,结果使得流域内的生态与环境问题不断累积和扩大,流域性生态退化和环境污染问题日益突出,对流域社会经济可持续发展形成重大挑战。近年来,我国重大流域水污染事件时有发生,造成了严重的生态影响。
        加强流域水污染防治,让不堪重负的江河湖海得到休养生息,既是实现污染减排目标的重要措施,更是保障国家水环境安全的迫切需要。以流域为单元对水资源进行综合管理、对水环境进行保护、对水污染进行综合防治已经在借界各国受到广泛关注。按照流域的区域属性对水资源进行划分研究,从流域管理的角度出发考虑水污染防治问题,在一定技术支撑的基础上,凭借体制改革和机制创新来解决流域的水污染问题,是本书所要关注的核心问题,本书重.毅对以河流系统为基本的流城水污染防治体制及机制进行研究。
  本书全面分析了我国流城水污染防治的形势和任务,进一步杭理了当前我国流域水污染防治体制、机制存在的主要问题,即部门协调问题未根本解决,运转有效的统一综合治理机制尚未形成;中央与地方在污染治理上的权责划分和监管机制尚不健全;流域管理体制与区域管理体制的有机结合问题;政策体系还不完善、手段不尽协调的问题;适应市场经济体制的流域治理地区协调与合作机制还不健全;时污染排放的监管体制效力不高、执行不到位等问题。
  针对流域水污染防治形势及上述问题,本书提出,近期推进流域水污染防治体制、机制改革的总体设想是:建立流域管理与行政区域管理相结合的水污染防治综合管理体制,加强流域各方的对话与协商,扩大民主协商的范围和程度,建立流域、行政区域和部门的协商协调平台,进一步合理划分事权,统筹流域水资源保护和水污染防治工作,全面促进流域水环境综合治理能力的增强。管理体制是改革的重点内容,旨在建立“监管有力和权责明确、流域管理与行政区域管理相结合、部门协作和区域协调”的新体制。近期重点是建立跨部门、跨行政区域的高层次协调机构或机制。
  为此,本书提出完善流域水污染防治体制机制的几点建议:一是逐步理顺流域水污染防治行政管理体制,增强环境治理的政府职能。二是建立常态化的流域水污染防治监测评价制度,健全以地方政府为主的流域污染治理责任机制。三是充分发挥市场机制在流域污染治理中的作用,形成流域水污染治理的内生发展机制。四是增强产业结构调整和区域发展规划的作用,以结构调整为主线,实行流域内门槛统一的产业结构调整政策,从源头上形成企业减少污染排放的长效机制。五是以互利共赢关系为纽带,建立跨行政区的流域环境合作新机制。六是建立大型流域性水务集团、实施流域化综合治理试点,将跨界治理责任内部化。七是加强信息披露和会众参与,形成有利于全社会参与流域水污染治理的体制机制。八是完善流域水污染防治的法律体系,提高流域水污染治理依法行政的水平。
  全书在结构上共分九章:第一章为绪论,对重要概念作了界定,介绍了我国流域水污染基本状况。第二章为流域水污染防治理论概述,阐述了流域水污染防治体制机制的理论基拙、流域水污染的成因及防治理论。第三章为国外流域水污染防治体制机制研究,介绍了美国、澳大利亚、英国、日本等国外流域水污染防治的做法及经验,国外流域水污染防治体制机制的主要模式,以及国外经验对建立我国流域水污染防治体制机制的借鉴。第四章为跨魔流域水污染防治体制机制研究,介绍跨境流域的法律基础、国际跨境流域水污染防治情况、我国跨境流域水污染防治情况。第五章为我国流域水污染防治体制机制现状、相关的政策法规,历史回顾及总结、评价等。第六章为新时期流域水污染防治的形势、特.氛、制约因素。第七章为流域水污染防治体制机制改革的目标与重点任务。第八章为建立流域水污染防治体制机制的总体设想、主要思路和政策建议。第九章为流域水污染防治案例,介绍了珠江流域、太湖流域、松花江流域水污染防治案例。附录为流域水污染防治相关规划,汇编整理了到2010 年国家环境保护“十一五”规划、淮河流域水污染防治规划、海河流域水污染防治规划、辽河流域水污染防治规划、巢湖流域水污染防治规划、滇池流域水污染防治规划、黄河中上游流域水污染防治规划以及重要流域的限制排污量规划。
  流域水污染防治,是一个内涵丰富、涉及多学科的复杂研究领域,不仅具有重要的学术理论研究价值,而且具有重大的实践指导意义。虽然本书凝结了作者大量的研究心血,力图把体现作者智慧结晶的研究精华奉蔽给读者,但由于作者学术水平所限,书中难免会有疏漏和不足之处,敬请读者批评指正,以利于作者进一步的研究。
          作者
            2009 年8 月
 
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